Corte dei conti, Sez. giurisdizionale per la Regione Lazio, sentenza n. 232 del 5 maggio 2026 (dep. 16 giugno 2026) (clicca qui)
MASSIME
I. Nel giudizio contabile per danno indiretto da illecito del dipendente, il dies a quo della prescrizione quinquennale decorre dalla data del pagamento risarcitorio effettuato dall’amministrazione al terzo danneggiato, poiché solo da tale momento si perfeziona la fattispecie costitutiva del diritto di regresso ex art. 1203, n. 3, c.c., e non già dal momento in cui tale regresso sarebbe stato esercitabile nel giudizio civile.
II. La l. n. 24/2017 (legge Gelli-Bianco), nella parte in cui introduce limitazioni al diritto di regresso e di rivalsa della struttura sanitaria nei confronti dell’esercente la professione (art. 9), è norma di diritto sostanziale che modifica il contenuto del diritto soggettivo al risarcimento e pertanto non può avere effetto retroattivo a fatti illeciti verificatisi anteriormente alla sua entrata in vigore, in base al principio tempus regit actum.
III. Il potere riduttivo del giudice contabile, come disciplinato dall’art. 1, comma 1-octies, della l. n. 20/1994 nella versione introdotta dalla l. n. 1/2026 (c.d. legge Foti), costituisce un meccanismo di tutela processuale fondato su una presunzione legale assoluta di contributo causale della pubblica amministrazione ex art. 1227 c.c.; tale presunzione risponde all’esigenza specifica di supplire al contraddittorio strutturalmente «monco» del processo contabile e perde la propria giustificazione – e il proprio presupposto di applicabilità – quando la pubblica amministrazione danneggiata si costituisce in giudizio quale interveniente adesivo ex art. 85 c.g.c., attivando un pieno contraddittorio sulla quantificazione del danno.
IL CASO
La Procura regionale per il Lazio ha convenuto in giudizio un medico chirurgo del Servizio sanitario nazionale, chiedendone la condanna al risarcimento di € 249.323,36, importo versato dall’ASL di appartenenza in favore degli eredi del paziente deceduto in seguito a complicanze post-operatorie. Il paziente, affetto da gravi comorbilità era sottoposto il ad un intervento di laparocele mediano in elezione; il decesso sopraggiungeva due giorni dopo per infarto del miocardio e sepsi. Concordanti consulenze tecniche qualificavano l’indicazione terapeutica come «non solo non indicata ma addirittura controindicata», in ragione del quadro clinico ad alto rischio e dell’assenza di esami diagnostici aggiornati. L’ASL si è costituita in giudizio a supporto della domanda erariale, per recuperare quanto risarcito, agendo ai sensi dell’art. 85 c.g.c., anziché proporre autonoma azione risarcitoria.
IL COMMENTO
1. Prescrizione e danno indiretto. La difesa del convenuto aveva tentato di anticipare il dies a quo prescrizionale alla data di iscrizione a ruolo del giudizio civile (ottobre 2017), argomentando che da quel momento la ASL avrebbe potuto esercitare la rivalsa. La Sezione respinge la tesi in modo netto, richiamando la natura stessa del danno indiretto: il diritto al regresso sorge solo all’atto del pagamento (art. 1203, n. 3, c.c.), che nella fattispecie è avvenuto il 12 maggio 2021; l’azione contabile, introdotta il 13 gennaio 2025, risulta pertanto tempestiva. Il principio, già affermato dalla Cassazione (Cass. III, n. 25087/2020), trova qui conferma nel contesto specifico della responsabilità erariale.
2. Non retroattività della legge Gelli-Bianco. La tesi difensiva invocava l’applicazione retroattiva della l. n. 24/2017, in forza del principio processuale tempus regit actum, sostenendo che i limiti al regresso dell’art. 9 avrebbero travolto anche l’azione erariale. La sentenza distingue nettamente sul punto: la legge Gelli-Bianco, limitando il diritto di regresso e di rivalsa, incide sul contenuto della situazione giuridica sostanziale e non è riconducibile alla categoria delle norme processuali. La sua retroattività è pertanto preclusa, in linea con la costante giurisprudenza contabile d’appello (fra le tante: Sez. II app. sentt. nn. 228/2023, 224/2021, 372/2021; Sez. I app. n. 198/2023).
3. Potere riduttivo, legge Foti e questione di costituzionalità: il nodo sistematico. Il profilo di maggiore interesse teorico riguarda la proposta del Pubblico ministero di sollevare questione di legittimità costituzionale sull’art. 1, comma 1-octies, l. n. 20/1994 (come introdotto dalla c.d. legge Foti, l. n. 1/2026), previa emissione di sentenza non definitiva sull’an della responsabilità. La Sezione rigetta l’istanza per difetto del requisito della «rilevanza» ai sensi dell’art. 23 della l. n. 87/1953, con una motivazione che merita di essere esaminata nel dettaglio.
La sentenza muove da una precisa ricostruzione sistematica del potere riduttivo. Esso non è un potere equitativo in senso stretto (artt. 114 c.p.c. e 1226 c.c.), ma uno strumento di proporzionamento del danno al concreto apporto causale del convenuto, specificamente giustificato da due caratteristiche strutturali del processo contabile: la parziarietà dell’obbligazione erariale (aspetto sostanziale) e la limitazione del contraddittorio (aspetto processuale), poiché nel giudizio contabile la pubblica amministrazione può restare assente e il giudice non può integrare il contraddittorio iussu iudicis chiamando terzi corresponsabili.
La legge Foti ha però trasformato radicalmente la natura di questo strumento: quella che era una presunzione semplice di contributo causale della p.a. ai sensi dell’art. 1227 c.c. – da modulare in concreto dal giudice in assenza delle controparti – è divenuta una presunzione legale assoluta (iuris et de iure), con conseguente obbligo per il giudice di applicare una riduzione vincolata sul quantum debeatur (nella misura massima del doppio della retribuzione lorda). La norma, in altri termini, non modifica il dirittosoggettivo dell’amministrazione al regresso – che permane integro e azionabile attraverso il pubblico ministero erariale – ma vincola il potere processuale del giudice a un risultato prestabilito per legge.
Gli snodi interpretativi più importanti emergono rispetto alla prospettata incostituzionalità della Legge Foti e alla questione del proporzionamento della condotta al contributo causale.
Quanto al primo punto, la questione di incostituzionalità del potere riduttivo come recentemente riformato viene ritenuta in concreto irrilevante, analizzando i presupposti applicativi dello stesso.
Nel dettaglio, la presunzione legale introdotta dalla legge Foti ha come presupposto implicito quello di tutelare il convenuto a fronte di un contraddittorio strutturalmente incompleto: infatti, l’assenza dell’amministrazione o di terzi corresponsabili impedisce al giudice di ricostruire l’effettiva ripartizione causale e impone una soluzione presuntiva. Ma questa esigenza cessa di sussistere quando la pubblica amministrazione danneggiata si costituisce in giudizio quale interveniente ai sensi dell’art. 85 c.g.c. In tale ipotesi il contraddittorio si instaura pienamente: le parti possono contraddire davanti al giudice contabile come farebbero in qualsiasi altro giudizio risarcitorio, e la quantificazione del danno può avvenire nell’ordinario alveo dell’art. 1227 c.c., con l’eventuale ricorso a presunzioni semplici, nel rispetto della riserva di giurisdizione che impone al giudice di adattare l’applicazione della legge al caso concreto. Applicare, in tale contesto, la presunzione legale assoluta sarebbe non solo logicamente incongruente, ma sistematicamente contrario alla ratio della norma.
La sentenza riconosce che la questione di costituzionalità – già sollevata da ben cinque sezioni di questa Magistratura (Sez. Puglia ord. 10/2026; II Sez. App. ord. 9/2026; II Sez. App. ord. n. 11/2026; Sez. Piemonte ord. 15/2026; Sez. Toscana ord. 28/2006) – non è manifestamente infondata: l’automatismo probatorio assoluto della c.d. legge Foti sembra corrispondere al tipico schema degli automatismi legislativi già dichiarati incostituzionali dal Giudice delle leggi (cfr. ex plurimis C. cost. sentt. n. 139 del 1982, n. 213 del 2013, n. 291 del 2010; sentt. n. 53 del 1958, n. 1 del 1971, n. 40 del 1990). Essa infatti: (a) comprime la proprietà pubblica (il patrimonio erariale, art. 42 e 97 Cost.) ed il diritto al risarcimento del danno (art. 28 Cost.), in assenza di una giustificazione costituzionale analoga a quella che ricorre per medici e magistrati (la tutela di un diritto fondamentale o addirittura inviolabile, come nel caso del diritto alla salute e del diritto di difesa); (b) sembra violare il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e la connessa riserva di sindacato giurisdizionale che consente di adeguare l’applicazione della legge al caso concreto (art. 111, comma 1, Cost.).
Cionondimeno, stante la piena costituzione in giudizio dell’ASL intervenuta ex art. 85 c.g.c., il thema decidendum non richiede di applicare il meccanismo presuntivo vincolato sospettato di incostituzionalità, quindi, la questione rimane priva della necessaria rilevanza ai sensi dell’art. 23 della l. n. 87/1953. La mancanza del presupposto applicativo del difetto di contraddittorio, rende non necessario l’uso di poteri officiosi da parte del giudice, che dovrà effettuare un accertamento sul caso concreto sulla base degli elementi emersi nel giudizio, grazie al dispiegamento pieno dell’azione risarcitoria dell’amministrazione pubblica e della dialettica processuale tra dipendente ed amministrazione instaurata all’interno del processo contabile.
4. Il quantum: la presunzione di parità causale applicata a condotte plurime. Sul quantum, la Sezione individua tre condotte causalmente rilevanti: la scelta terapeutica controindicata (imputabile al convenuto nella veste di medico di riferimento); il carente consenso informato (imputabile all’ASL, in quanto raccolto da medico diverso); la mancata vigilanza sulla completezza del quadro diagnostico (imputabile al convenuto nella veste di direttore f.f.). Accogliendo la stessa eccezione difensiva, fondata sulla presunzione di parità dell’apporto causale ex artt. 1298 e 2055 c.c., la Sezione attribuisce al convenuto due terzi del danno (€ 166.215,57), escludendo il terzo relativo al difetto del consenso informato per concorso del fatto del creditore ex art. 1227 c.c. Un’applicazione rigorosa e coerente della proporzionalità causale che costituisce, insieme al nodo sistematico sul potere riduttivo, il contributo più originale della pronuncia.