Repubblica federale tedesca: l’abuso della procedura per far fronte a debito alle conseguenze della recessione e di eventi eccezionali come elusione degli obblighi di copertura?

di Clemente Forte

Di seguito alla pubblicazione sul numero 2/2023 di Bilancio Comunità Persona[1] di una parte della nota sentenza della Corte costituzionale tedesca del 15 nov. u.s. sull’illegittimità del secondo bilancio suppletivo del 2021, si è scatenata in Germania una grande polemica, tecnica e politica, sulle relative conseguenze, culminate comunque nell’approvazione di un ulteriore bilancio suppletivo aggiornato.

Successivamente, nel corso dell’esame parlamentare del progetto di bilancio 2024, conclusosi poi ai primi di febbraio in esercizio provvisorio, la Commissione bilancio del Bundestag ha proceduto, su richiesta dei vari gruppi parlamentari, all’audizione di esperti. Sono risultati così disponibili documenti che, anche sulla scorta delle polemiche sollevate dalla citata sentenza costituzionale (che ha costretto ad una profonda ristrutturazione del bilancio federale anche per il 2024), hanno messo in luce vari aspetti del diritto pubblico del bilancio non solo gravidi di implicazioni anche teoriche, ma con evidenti simiglianze con il caso italiano.

Tra i documenti presentati nell’occasione si segnala in particolare quello del dr. Henneke, professore onorario all’Università di Osnabrück, di cui qui si offre la traduzione, con l’annessa aggiunta dell’autore. Si tratta di un paper di non agevole lettura e che si inserisce nelle problematiche sollevate dalla citata sentenza costituzionale del 15 novembre, nonché dal parere della stessa Corte dei Conti federale al Bundestag del 25 agosto 2023 in ordine ad una più stringente contabilizzazione dei cd. Sondervermögen (fondi speciali), le cui correlate facoltà di assunzione di nuovo indebitamento, in sintesi, vanno conteggiate sull’ammontare complessivo coerente con le regole, non al di fuori.

Il nocciolo della questione di cui al parere del prof. Henneke verte comunque sull’interpretazione circa la clausola derogatoria per gli eventi eccezionali, tale da consentire il ricorso al maggior indebitamento al di là dei limiti costituzionali di cui al cd. “freno al debito”, problema, questo, che si ritrova in forme quasi simili anche nel nostro Paese (assumendo ovviamente un altro parametro-limite).

In sostanza, a fronte del fatto che il Governo tedesco, nelle proprie proposte di bilancio 2024, si sarebbe orientato verso un finanziamento con ulteriore debito (rispetto a quanto richiesto dal ciclo) delle spese conseguenti all’alluvione del 2021, il parere fa al riguardo presente che la Costituzione federale consente lo scostamento per maggior indebitamento solo per eventi eccezionali, fattispecie, questa, neanche formalmente deliberata nell’occasione (ancorché annunciata dal Governo), essendosi solo decisa la costituzione di un Fondo ad hoc (successivamente solo rafforzato). Quindi, non si è avuto formalmente un evento eccezionale collegato ad uno straordinario stato di emergenza, con la conseguenza che le spese in questione debbono considerarsi come da addebitarsi al bilancio, secondo la normale prassi. Viene infine accennata, nel parere, la pronuncia della Corte dei conti federale, trasmessa al Bundestag dell’agosto 2023, secondo cui i citati fondi speciali debbono essere conteggiati all’interno dei limiti all’indebitamento in essere. Questa, in sintesi, la sostanza del documento.

Per un parallelo con la situazione italiana, va messo in luce anzitutto una forta simiglianza di base tra i due testi costituzionali, laddove il combinato disposto tra il primo ed il secondo comma dell’art. 81, Cost. appare di cartesiana concisione e chiarezza rispetto alla prolissità del corrispondente testo tedesco. Ma, al di là della forma, la sostanza è molto vicina: nel caso italiano si può ricorrere all’indebitamento – che costituisce pur sempre un’eccezione rispetto al principio parimenti costituzionale dell’equilibrio – se lo richiede il ciclo negativo dell’economia e l’accadimento di un evento eccezionale, previa approvazione con maggioranza assoluta nel secondo caso[2]. Nel caso tedesco, invece, il limite superiore di indebitamento è fissato in Costituzione e non risulta pertanto rimesso all’osservanza delle prescrizioni comunitarie, salvo il caso degli eventi eccezionali, mentre per il caso italiano si assume come limite l’ultimo equilibrio di bilancio votato e dunque vigente.

A quest’ultimo riguardo, va rilevato che, nel nostro ordinamento, l’interpretazione invalsa ormai sin dal primo anno di attuazione di queste procedure costituzionali (e non) risulta abbastanza caotica e priva soprattutto di un fondamento basato sul richiamo a norme. Per tentare di fare un minimo di chiarezza, occorre al riguardo distinguere due fattispecie: la legge di bilancio e l’ordinario procedimento legislativo.

  1. La procedura per gli eventi eccezionali in riferimento alla legge di bilancio

Per la prima, si è sempre ricorso alla procedura per gli eventi eccezionali ogniqualvolta si siano peggiorati – per scelta discrezionale di politica finanziaria – i saldi programmatici rispetto alla relativa definizione immediatamente precedente (ossia DEF su Nadef dell’anno antecedente e Nadef su DEF del precedente aprile), con ciò asseritamente aprendosi spazi di compensazione nel gioco tra i due percorsi programmatici e rispetto a “tendenziali” pur aggiornati (anche qui non senza qualche confusione). Emerge da ciò in forme evidenti che la procedura realmente seguita non rientra nella previsione di cui al secondo comma dell’art. 81 Cost. né per l’aspetto relativo alla recessione né per quello di cui agli eventi eccezionali. Ciò per il semplice motivo che vi si è fatto ricorso anche quando le previsioni congiunturali erano positive (non potendo esse risultare, peraltro, sempre peggiorative, come suggerirebbe invece la costanza del ricorso in sessione alla procedura) e, d’altra parte, si tratta, a proposito del peggioramento dell’obiettivo programmatico di saldo, del frutto di una scelta discrezionale, fatto, questo, diverso, dunque, dal peggioramento subìto per la recessione o per far fronte ad un evento straordinario e quindi di per sé “temporaneo” (la legge di bilancio 2024, per esempio, è espansiva per tutti e tre gli esercizi considerati), come pure prevede la legge n. 243 del 2012.

Peraltro, altre annotazioni riguardano il fatto anzitutto che si è fatto ricorso alla procedura anche in assenza di un peggioramento dei saldi-obiettivo (si prescinde qui per semplicità dalla distinzione tra saldi nominali e saldi strutturali), come è stato per il DEF 2023, ed in secondo luogo che si è votato sempre con la maggioranza qualificata, trattandosi evidentemente sempre di eventi eccezionali nell’impostazione seguita (mentre costituzionalmente ciò sarebbe stato escluso per l’ipotesi del contrasto al ciclo negativo, nonostante l’assimilazione delle due fattispecie ad opera della legge n. 243 del 2012). Non è casuale poi che sia costantemente mancato un piano di rientro, non essendo infatti lo scostamento “temporaneo”, piano che non può certo essere costituito, come è accaduto, dalla fissazione di obiettivi di medio-lungo termine di riduzione del saldo, salvo nuovi peggioramenti nello scorrere degli anni, o dal semplice rinvio al futuro. Ciò per la sessione.

  1. La procedura per gli eventi eccezionali in riferimento alle leggi ordinarie

Fuori sessione la situazione, ove possibile, è ancora più confusa. Accanto a casi in cui effettivamente si era in presenza di eventi eccezionali (salvataggi bancari, pandemia etc.), si è fatto ricorso alla procedura dell’aggravio del saldo (strutturale o nominale è altra questione), anche qui, per obiettivi del tutto discrezionali, né collegati al ciclo recessivo né qualificabili come eventi straordinari e fuori dal controllo dello Stato: è il caso ad es. dell’ultimo decreto-legge n. 145 del 2023, che utilizza la procedura del maggior indebitamento, tra l’altro, per la prosecuzione dell’abbassamento del cuneo fiscale e contributivo, così come indicato dall’apposita Relazione preliminare. Oltretutto, anche le altre finalità del provvedimento, ancor meno legate al ciclo negativo e alla qualifica di evento straordinario, ma semplicemente frutto di decisione politiche di intervento, sono conseguentemente risultate compensate a debito.

C’è da segnalare inoltre che, in varie leggi, tra cui anche il suddetto decreto-legge n.145, si sono continuate a modificare le finalità di utilizzo di stanziamenti a suo tempo correttamenti compensati a debito, in quanto correlati alla pandemia (nella fattispecie). Il tutto – questo è il punto-chiave sul piano costituzionale – rompendo irrimediabilmente il nesso obbligatorio tra le due eccezionalità della compensazione (ossia, a debito) da un lato e, dall’altro, dell’intervento così finanziato, che non riveste natura eccezionale, quindi. Si tratta invece di un sinallagma posto direttamente dalla Carta (art. 81, secondo comma, Cost.), nel senso che si può finanziare a debito solo nella misura in cui si faccia fronte ad un ciclo negativo ovvero ad un evento straordinario fuori controllo. Per leggi ordinarie, inoltre, si è fatto parimenti ricorso alla procedura persino, a parità di saldi programmatici, in presenza solo di minori peggioramenti dei saldi tendenziali rispetto alle previsioni, attesa la positiva evoluzione della previsione del ciclo (come è accaduto, ad esempio, con i vari decreti-legge cd. “aiuti” del 2022), con contestuale, asserita apertura di spazi di compensazione: questa è stata la copertura sul saldo di contabilità nazionale ad opera di tali provvedimenti per gli interventi ivi contenuti.

Tutto ciò significa qualcosa di molto preciso: va preso atto del fatto che, sia per la legge di bilancio che per la legislazione ordinaria, nel silenzio generale (con l’eccezione dell’inascoltata Corte dei conti[3]), la procedura di peggioramento del debito è ormai diventata solo un modus procedendi (apposita Relazione e voto qualificato) per compensare con maggior debito spese di ogni tipo, ma comunque frutto di scelte discrezionali, una volta soddisfatta l’unica, vera condizione del previo assenso dei competenti uffici della Commissione europea, il che rappresenta il vero limite per l’incremento dell’indebitamento. Nessuna voce si è ascoltata a proposito della verifica della coerenza o meno di questo modo di procedere rispetto all’ordinamento costituzionale e subcostituzionale.

Il che, mentre per la legge di bilancio pone solo un problema di un uso distorto di una procedura (maggioranza qualificata) prevista costituzionalmente (e non) solo per determinate evenienze (ciclo negativo ed evento straordinario), potendosi invece, in alternativa, più correttamente votare i saldi-obiettivi solo approvando i documenti programmatici con l’usuale sistema della maggioranza relativa[4], per i provvedimenti diversi dalla legge di bilancio configura una copertura aggiuntiva a debito alla sola condizione della previa approvazione della Relazione a ciò prevista e senza considerare se si verifichino o meno – costituzionalmente – i presupposti per procedere in tal senso (ossia, ancora una volta, ciclo negativo ed evento straordinario). E’ sufficiente dunque rispettare la condizione della previa Relazione di cui all’art. 6 della legge n. 243 del 2012 per ricorrere all’indebitamento per compensare qualsivoglia intervento, al di fuori del vincolo del ciclo e dell’evento straordinario: il che si pone chiaramente in contrasto con gli obblighi di copertura di cui all’art. 81, terzo comma, Cost.

Le stesse fattispecie sono state, invece, stigmatizzate dalla Corte costituzionale tedesca con la citata sentenza del 15 novembre scorso, la quale ha evidenziato in particolare l’insuperabilità del vincolo giuridico tra le due eccezionalità dell’evento che crea un onere e della sua particolare copertura a debito (tale tra l’altro da sfondare il tetto ivi costituzionalmente in vigore, mentre da noi il vincolo, sussunto indirettamente nei primi due commi degli artt. 81 e 97, Cost., è quello di cui al limite di indebitamento di cui alla legge di bilancio in vigore, come già ricordato). Questa è la più evidente analogia tra i due casi tedesco ed italiano, anche se la Corte tedesca ha preteso oltretutto una formale decisione nel senso del maggior indebitamento, assente nell’esperienza della Germania, ma presente, invece, nel caso italiano con il voto parlamentare di un’apposita Relazione, che fa decadere pertanto la sostanza di un copertura a debito ad un mero passaggio procedurale.

Va considerato infatti che ciò che rileva è il merito dell’intervento, al di là di un approccio eccessivamente formalistico come quello seguito dalla giurisprudenza tedesca, ossia se ad esempio, nella fattispecie richiamata di cui al decreto-legge n. 145, la descritta prosecuzione per un anno dello sgravio contributivo possa configurarsi come un evento eccezionale fuori dal controllo dello Stato, laddove si tratta invece – con tutta evidenza – del frutto di una decisione del tutto discrezionale di politica economica.

c) le problematiche relative alle conseguenze del bilancio di cassa ed il problema italiano dell’impegno ad esigibilità a livello di Stato.

Merita di essere ricordato fra l’altro che la pronuncia tedesca ha posto in evidenza anche altri risvolti di illegittimità dell’operato del Governo di quel Paese, legate essenzialmente al sistema contabile di cassa, che impedisce, ad esempio, la trasferibilità nel tempo delle possibilità di indebitamento in conseguenza delle modifiche delle finalità perseguite (si tratta di un altro profilo della descritta fattispecie del cambio di destinazione per risorse a suo tempo legittimamente compensate a debito). Infatti, il principio contabile della cassa di cui al sistema tedesco richiede che l’autorizzazione all’indebitamento valga solo per l’esercizio o per gli esercizi per cui essa è prevista ed è stata delberata, e non può essere quindi fatta scorrere tra esercizi.

Il riferimento alla cassa da parte della sentenza tedesca ciò nondimeno finisce con l’aprire scenari di ragionamenti estremamente affascinanti ed impervi, ma non certo infondati, a proposito nel nostro ordinamento in riferimento alla contabilità di Stato: il tema è quello degli effetti istituzionali più profondi di una riforma contabile come, ad es., quella dell’impegno pluriennale ad esigibilità, inserita nel nostro tessuto istituzionale proprio nell’ambito della delega di cui al potenziamento della cassa (e per molti ultra vires). Questa riforma potrebbe implicare infatti – con la divaricabilità tra i due esercizi dell’assunzione dell’impegno da un lato e della relativa esigibilità dall’altro, secondo criteri assolutamente non specificati per il singolo titolo – un’esecuzione di un titolo giuridico pur riferito ad un esercizio finanziario preciso, con imputazione però, per competenza e per cassa, in anni finanziari diversi o anche lontani nel tempo.

Una possibilità, questa, che, se tale da costituire una realtà effettiva e non solo un’astratta potenzialità, da tempo avrebbe dovuto essere oggetto di un’attenta valutazione sul piano istituzionale – invece totalmente assente sinora – soprattutto sotto il profilo di una sua coerenza con la divisione dei poteri così come delineata nella Carta, al di là degli aspetti meramente operativi e contabili. Non può sfuggire, infatti, all’occhio del costituzionalista più avveduto, come una realtà effettuale come quella qui ipotizzata – di possibile divaricazione, cioè, tra l’esercizio di assunzione di un impegno coerente con il titolo giuridico e quello della relativa esigibilità (e dunque pagabilità) in tempi difformi rispetto a quanto previsto dal titolo giuridico – non possa escludere una tempistica di esecuzione di una legge tale da risultare sottoposta, di fatto, alla condizione sospensiva di una decisione amministrativa a valle nel senso di procedere (o meno) a dare esecuzione al singolo titolo, con tempi fissati da altre variabili.

D’altro canto, non può non far riflettere il fatto che le leggi con impatto finanziario, compresa dunque quella di bilancio, siano state sempre espresse solo in termini di competenza, proprio in quanto, costituzionalmente, era dato per certo che il profilo attuativo di cassa si sarebbe svolto secondo le indicazioni della competenza e quindi del titolo giuridico, come sarebbe fisiologico in un ordinato Stato di diritto basato su quella divisione dei poteri quale è formalmente prevista dalla Carta. Anche la sola possibilità – non consentita peraltro dalla legge di contabilità, che richiama la legislazione vigente, infatti – di divaricare dunque il momento della competenza in due passaggi, di cui uno puramente amministrativo di natura meramente tralaticia ed un altro legato alla concreta esigibilità e dunque alla relativa pagabilità, a fronte di un titolo giuridico a monte che detti invece una tempistica di implementazione ben precisa, non potrà non essere visto, primo o poi, dal punto della sua coerenza costituzionale nel rapporto tra leggi e relativa attuazione.

AUDIZIONE DEL PROF. HANS-GÜNTER HENNEKE (UNIVERSITÀ DI OSNABRÜCK) SUL PROGETTO DI BILANCIO FEDERALE 2024

COMMISSIONE BILANCIO DEL BUNDESTAG – 11 GENNAIO 2024

TESTO DEL 27 DICEMBRE 2023 E SUCCESSIVA INTEGRAZIONE DEL 9 GENNAIO 2024

(traduzione a cura di Clemente Forte)

TESTO DEL 27 DICEMBRE 2023

In ordine al progetto di bilancio federale 2024, tenuto conto di una comunicazione del portavoce del Governo federale del 19 dicembre 2023[5] deve essere prioritariamente osservato quanto segue, dal punto di vista costituzionale:

I

Quando – come in numerosi annunci del ministro federale delle finanze – in primis viene fatto riferimento al fatto che il livello del debito tedesco del 69% nel 2021 è destinato a scendere nell’anno successivo al 64%, questo – sì – corrisponde a verità, ma richiama una grandezza massima di partenza del tutto distorta, essendo condizionata dalla pandemia. Dovrebbero, invece, essere presi in considerazione anche gli anni precedenti e dovrebbe, inoltre, essere fatto riferimento alla circostanza secondo cui la riduzione del livello di debito al 64 % è da ricondurre in gran parte all’elevata inflazione negli ultimi due anni. Il livello del debito era nel 2017 del 65,2%, del 61,9 % nel 2018 e, nell’ultimo anno prima della pandemia 2019, del 59,6 %, per saltare poi nel 2020, in virtù della pandemia, al 68,7% e nel 2021 al 69,3 % e ridursi nel 2022 al 66,4%.

II

Si dice inoltre che il Bundestag tedesco il 15.12.2023 avrebbe “assunto una decisione di scostamento in base all’art. 115, comma 2, sesto e settimo periodo[6], legge fondamentale (lf)”.

Questo fuorviante concetto, utilizzato da alcune settimane dal cancelliere federale e da altri membri del Governo, è ambiguo ed invita decisamente ad una confusione con la precedente situazione costituzionale di cui all’art. 115, comma 1, primo periodo, lf. Prima c’era un divieto di scostamento con una riserva di eccezione per far fronte ad una distorsione del complessivo equilibrio dell’economia, riserva della quale si era fatto speso uso in quanto decisione discrezionale e con la conseguenza di un indebitamento dello Stato rapidamente in crescita. Oggi, invece, la costituzione richiede una decisione di fissazione dell’emergenza che può essere del tutto sottoposta a verifica dal punto di vista costituzionale, in cui è insito un controllo pubblico tale da rendere possibile una funzione di delimitazione. Il Governo federale dovrebbe così dare un nome a tutto ciò in termini chiari.

III

Al fine di proseguire ulteriomente – in modo oggettivamente necessario senza discussione alcuna – negli “aiuti per la ricostruzione”, per un importo previsto in 2,7 mld, viene specificato che viene effettuata un’accurata verifica, anche sulla base di un’indagine di tipo giuridico,

se possa ulteriormente verificarsi un finanziamento con indebitamento del fondo speciale (Sonderverögen), condizionatamente ad una situazione d’emergenza. Sarebbe al riguardo necessaria, anche per il 2024, una nuova decisione di scostamento sulla base dell’art. 115, comma 2, sesto e settimo periodo, lf. Si dovrebbe anche tentare un colloquio con il maggior gruppo di opposizione circa l’eventualità che una tale decisione di scostamento possa avere un fondamento sulla base dell’art. 115, comma 2, sesto e settimo periodo, lf. Se non fosse possibile giuridicamente la via di una decisione sulla base dell’art. 115 lf, ne deriva il finanziamento a carico del bilancio federale”.

Sulla base della mia indagine giuridica indipendente, vorrei contribuire a questa accurata verifica nel seguente modo:

  1. Come già prima menzionato, non si tratta al riguardo di una decisione sullo scostamento tale da concedere uno spazio di valutazione, ma di una decisione sulla fissazione della situazione di emergenza totalmente sottoponibile ad una verifica sul piano costituzionale, con funzione di delimitazione.
  2. Questa decisione deve essere presa dalla maggioranza dei membri del Bundestag e di ciò quest’ultima è responsabile. In ordine all’efficacia di tale decisione non c’è pertanto bisogno dell’assenso dei gruppi di opposizione. Dal punto di vista costituzionale va aggiunto: anche se l’opposizione nel Bundestag condividesse una decisione sullo stato di emergenza in base all’art. 115, comma 2, sesto e settimo periodo, lf, ciò non impedirebbe successivamente di avanzare presso la Corte costituzionale una richiesta di controllo delle norme con almeno un quarto dei membri del Bundestag. A fronte del carattere oggettivo della procedura sussiste, cioè, il diritto alla richiesta indipendentemente dall’assenso. Questo lo ha deciso nuovamente proprio la Corte costituzionale il 29.11.2023[7] – e lo ha in effetti riferito alla legge sul sostegno agli investimenti da parte dei comuni.

Va aggiunto che, in tema di astratto controllo delle norme, la verifica da parte della Corte costituzionale si estende alla conciliabilità di una norma con tutte le determinazioni della legge fondamentale quali vengono in considerazione indipendetemente dalle eccezioni sollevate dai ricorrenti. La norma è, da questo punto di vista, oggetto del controllo da tutte le angolazioni pensabili dal punto di vista costituzionale. Anche questo la Corte costituzionale lo ha nuovamente messo in luce, senza dubbio alcuno, il 29.11.2023. Costituzionalmente è dunque irrilevante se da parte dell’opposizione nel Bundestag tedesco sia stata condivisa una decisione sullo stato di emergenza, dal momento che le caratteristiche della fattispecie sono sottoposte alla verifica integrale da parte della Corte costituzionale.

3. Se si fa riferimento all’”originario finanziamento a debito condizionato alla situazione di emergenza”, va messo chiaramente in luce che per la legge sugli aiuti alla ricostruzione del 10.9.2021[8] non fu decisa affatto – diversamente che per gli aiuti per la pandemia – una situazione di emergenza o meglio: non fu presa alcuna decisione in ordine alla fissazione dello stato di emargenza[9]. Piuttosto, fu “solo” decisa l’istituzione di un fondo speciale federale, dopo che il gruppo parlamentare dell’FDP già quattro settimane prima aveva presentato un progetto di legge in cui era previsto di finanziare gli strumenti di intervento finanziario a valere delle ampie riserve generali in essere per un importo di 48,2 mld.

In vista della finalità di apportare mezzi non è stato fatto uso, inoltre, del regime di eccezione di cui all’art. 109, comma 3, secondo periodo[10], lf. Il § 4 comma 1 della legge sulla istituzione del Fondo per la ricostruzione recita:

“La Confederazione mette a disposizione del fondo mezzi fino a 30 mld di euro, che essa apporta per il 2021 per 16 mld di euro e a partire dal 2022 sulla base delle determinazioni della legge di bilancio”.

Dal 2022 dovrebbe quindi aver luogo, pertanto, un finanziamento a carico del bilancio federale.

  1. La formulazione scelta:

“se il finanziamento possa aver luogo ulteriormente a carico del finanziamento a debito condizionato alla situazione di emergenza”

si rivolge alla decisione assunta nel frattempo con la legge sul bilancio suppletivo 2023 da parte della maggioranza dei membri del Bundestag il 15.12.2023 in base all’atto del Bundestag 20/9501 in collegamento con quello 20/9676, in cui si dice, per gli aiuti per le inondazioni, che:

“anche in riferimento alla catastrofe da inondazione nell’estate 2021, in particolare nei Länder Nord-Reno-Vestfalia e Renania-Palatinato, sussiste uno straordinario stato di emergenza che si sottrae al controllo dello Stato e danneggia considerevolmente la situazione finanziaria dello Stato. Il Fondo speciale per gli aiuti alla ricostruzione 2021 fu istituito dalla Confederazione con un volume finanziario di 16 mln di euro. A fronte dell’ulteriore richiesta in essere per superare i danni nell’Ahrtal nonchè nelle altre regioni interessate, ed innanzi alle altre giustificazioni qui rappresentate in ordine ad un considerevole danneggiamento della situazione finanziaria dello Stato, tali da contrapporsi ad un finanziamento con flessibilità (Umschichtungen), si rende necessaria una decisione in base all’art. 115, comma 2, sesto e settimo periodo[11], lf”.

Ai fini di una diagnosi circa lo straordinario stato di emergenza viene specificato:

“in riferimento alla catastrofe da inondazione dell’estate 2021 sono necessari, come sempre, considerevoli sforzi della Confederazione al fine di sostenere le regioni interessate dall’alluvione nel breve e nel lungo termine ai fini della ricostruzione”.

In vista della finalità di difendersi dallo straordinario stato di emergenza ricorrendo ad un accresciuto indebitamento ed ai fini dell’adeguatezza delle misure programmate in vista del superamento della crisi, così come in vista di diagnosi fondate, nella decisione del 15.12. 2023 in riferimento agli aiuti per le inondazioni non risulta per contro annunciato assolutamente “nulla”.

In ordine alle misure legislative di appoggio viene specificato per contro:

“Con le spese del WSF-Energie[12] necessarie per lenire lo straordinario stato d’emergenza nonchè del Fondo per l’aiuto alla ricostruzione 2021 è necessaria, nel 2023, una accensione di debito sul mercato tale da eccedere i limiti normativi di cui all’art. 115, comma 2, secondo e terzo periodo[13], lf, per quasi 44,8 mld. L’importo previsto per il WSF nel 2023 per superare il descritto, straordinario stato di emergenza già danneggia considerevolmente la situazione finanziaria della Confederazione. L’importo inevitabile per far fronte ai danni dell’alluvione rafforza ulteriormente questo consistente danno alla situazione finanziaria della Confederazione”.

La maggioranza dei membri del Bundestag tedesco attesta le spese effettuate nel 2023 del WSF-Energie in un importo di 43,2 mld di euro, coerente con un danno considerevole alla situazione finanziaria della Confederazione. In riferimento all’oggettivo e collaterale (dal punto di vista temporale) straordinario stato di emergenza “quale si è determinato” non viene invece assunto alcun “aiuto per la ricostruzione” in vista del danno consistente, in sé considerato, alla situazione finanziaria dello Stato, ma semplicemente un “ulteriore rafforzamento” di questo consistente danno viene caricato “sulle spalle” delle “già” rilevanti spese per il WSF-Energie, sebbene i due stati d’emergenza non abbiano nulla in comune e debbano essere pertanto considerati ciacuno per sé.

Ai fini del piano di ammortamento viene specificato, nell’atto del Bundestag 20/9676 n.13,:

“I debiti accesi dal bilancio dello Stato nel 2023 sulla base della regola di eccezione di cui all’art. 115, comma 2, sesto periodo[14], lf, ai fini del finanziamento di una assegnazione al Fondo speciale aiuti alla ricostruzione 2021 nell’importo di 1,6 mld di euro, in coerenza con il piano di ammortamento deciso dal Bundestag tedesco il 3.6.2022, vengono ricondotti al bilancio federale 2028 così come per i prossimi 30 anni”.

Tale decisione, tenuto conto dell’art. 115, comma 2, sesto e settimo periodo[15], lf, in riferimento agli aiuti per le inondazioni, va valutata in base alle chiare indicazioni (Vorgabe) di cui al giudizio della Corte costituzionale del 15.11.2023, dove si dice, sullo stato di emergenza e sulla relativa determinazione,:

“Il concetto [….] di “straordinario stato di emergenza” va interpretato, con specifico riguardo al diritto del bilancio, nel contesto dell’ordinamento sul debito dello Stato (…).Determinante è a tal riguardo un tratto di incontrollabilità dell’avvenimento (…).E’ necessario che la situazione di necessità porti di conseguenza ad una reazione dello Stato, tale da ripercuotersi in misura considerevole sulla ‘situazione finanziaria’ della Confederazione e proprio per questo tale da offrire la giustificazione per un nuovo indebitamento. L’esigenza finanziaria quale emerge dalla reazione dello Stato alla catastrofe naturale ovvero allo straordinario stato di emergenza, così come dalle possibili misure di prevenzione, deve pesare in maniera chiara sul bilancio complessivo (…)

Il fatto se si sia in presenza di una catastrofe naturale ovvero di un straordinario stato di emergenza tali da sottrarsi al controllo dello Stato, soggiace senza limitazioni alla verifica del giudice costituzionale (…)

In ordine alla questione a partire dal livello concreto circa le maggiori necessità finanziarie a fronte del quale sussista un danno consistente alla situazione finanziaria, spetta però al legislatore uno spazio di valutazione e giudizio (…)

Con la precisa qualificazione dello stato di emergenza vengono chiariti […] per la pubblica opinione l’“identità del fatto storico” ed al contempo, in modo trasparente, il fatto che, per superare detta crisi, viene fatto uso di una regime d’eccezione (…).

Quanto più ampiamente, però, l’evento scatenante si colloca nel passato, quanto più tempo è concesso per prendere la decisione e quanto più lontane sono le conseguenze, tanto più fortemente è destinato a ridursi lo spazio di valutazione e di giudizio del legislatore in materia di bilancio, perché le conseguenze del suo comportamento sono meglio valutabili nel corso del tempo e può essere così evitato il fatto che l’eccezione ai fini del superamento dei limiti all’indebitamento diventi la regola (…). Se il legislatore fa ripetutamente uso, all’interno dell’esercizio finanziario ovvero all’interno degli esercizi finanziari che si susseguono, della possibilità di strumenti di debito condizionati allo stato di emergenza, aumentano le richieste di obblighi informativi. Quanto più a lungo dura la crisi e quanto più estesamente il legislatore ha preteso debiti condizionati allo stato d’emergenza, tanto più in dettaglio egli deve illustrare i fondamenti per la durata della crisi (diagnosi della crisi) e l’appropriatezza ulteriormente addotta, a suo modo di vedere, delle misure da lui programmate al fine di superare la crisi (…)[16].

Al riguardo va fissato che:

  1. in riferimento agli aiuti per l’inondazione del 2021 non è stato determinato uno stato di emergenza;
  2. le decisione del 15.12.2023 parla solo del fatto che “sussiste uno straordinario stato di emergenza”. Di una sua precisa delimitazione non si parla nella decisione del 15.12.2023.
  3. che si tratti, a proposito dell’importo di 1,6 mld di euro, di un “considerevole” danno per la situazione finanziaria dello Stato, la quale non possa essere superata diversamente che con l’accensione di debito aggiuntivo, non si può onestamente dire.
  4. A ciò si aggiunge il fatto che l’evento-causa si è già verificato nel 2021, sicchè il riconoscimento della Corte costituzionale, secondo cui deve essere evitato

“che l’eccezione del superamento dei limiti di debito diventi la regola”,

viene in applicazione soprattutto per l’importo del solo 1,6 mld di euro. Il legislatore non ha soddisfatto per il 2023 le accresciute “richieste di un obbligo illustrativo” che ne conseguono in maniera imperiosa.

  1. Per il 2024 manca dunque al Bundestag tedesco il risultato della scrupolosa verifica giuridica, a mio avviso, proprio nel nocciolo (Schoβ): il finanziamento degli aiuti alla ricostruzione, in assenza delle premesse di cui all’art. 115, comma 2, sesto-ottavo periodo[17], lf, deve aver luogo a carico del bilancio federale, come già è previsto nel § 4, comma 1, della legge del 2021 sull’istituzione del Fondo per gli aiuti alla ricostruzione.

IV

Il fatto che il Governo federale già ora insista per tutto il 2024 sulla prosecuzione degli aiuti all’Ucraina, nella dimensione di volta in volta prescritta, e dichiari ciò pubblicamente va oggettivamente salutato come circostanza che fa riflettere. Al riguardo, dal punto di vista costituzionale, si pone però, per intanto, anche la questione circa l’ammissibilità di una futura decisione sullo stato di emergenza. Al riguardo, nella comunicazione del Governo federale del 19.12.2023, si dice:

“dovessero diventare necessari, nel corso del 2024, ulteriori e considerevoli impieghi di mezzi finanziari per sostenere l’Ucraina, anche con partner internazionali, al di là della misura dapprima messa in preventivo, il Governo federale proporrà al Bundestag tedesco di assumere una decisione di scostamento ai sensi dell’art. 115, comma 2, sesto e settimo periodo[18], lf, il cui presupposto è che la situazione finanziaria dello Stato verrebbe considerevolmente danneggiata”.

Che la guerra di aggressione russa all’Ucraina, con le conseguenti misure della Confederazione, riesca a rappresentare uno stato di emergenza tale da sottrarsi al controllo dello Stato tedesco, è fuori discussione. Decisiva è qui però la risposta alla questione in che cosa debba consistere concretamente, in contrasto con la situazione effettiva, il “momento della incontrollabilità dell’evento” ed in quale misura la situazione finanziaria dello Stato venga considerevolmente così danneggiata più del previsto. Ci sarebbe inoltre bisogno di una qualificazione molto precisa del “nuovo stato di emergenza”, delle misure appropriate e del livello di indebitamento a ciò necessario, così come della precisa delimitazione della situazione effettiva. Dovrebbe essere quindi illustrato perché c’è stata una rottura nell’andamento sul piano storico e quali misure aggiuntive nonchè conseguenze finanziarie ne risultano.

Inoltre, proprio l’annuncio di metà dicembre 2023, in quanto tale precedente all’approvazione del bilancio federale 2024, solleva la questione del motivo per cui in merito non possano essere previsti nel bilancio “ammortizzatori” nel quadro del nuovo indebitamento strutturale ammissibile, tenuto conto della componente congiunturale.

V

Infine, si pone – come già per il bilancio suppletivo 2023 – la questione di come debbano essere trattati i fondi speciali ancora esistenti alla luce delle prescrizioni costituzionali di cui all’art. 109, comma 3[19], 115, comma 2[20] e 110[21], lf, che la Corte dei conti federale ha elencato in dettaglio nei suoi pareri a proposito delle audizioni della Commissione bilancio del Bundestag del 21.11.2023 e del 5.12.2023.

  1. Secondo l’impostazione della Corte dei conti federale, il finanziamento di cassa mediante indebitamento di tutti i fondi speciali sottoposti alla regola del debito per le varie annualità deve essere considerato all’interno del conteggio relativo all’accensione prestiti da includere nella regola del debito. Le argomentazioni della Corte costituzionale sarebbero in questo chiare: non sussiterebbero punti di appoggio ai fini di una valutazione diversa. I princìpi della legge di bilancio annuale, dell’annualità e dell’anno corrente reclamavano validità anche ai fini dell’accensione prestiti dei e per i fondi speciali, dal momento che rimanevano applicabili, in linea di principio, i requisiti generali in base al riferimento temporale al freno al debito. I debiti sarebbero dunque rilevanti nell’anno della relativa accensione in termini di cassa, ai fini dell’applicazione della regola sul debito. Bilancio federale e fondi speciali sarebbero da considerare, pertanto, unitariamente, sicchè la prassi relativa alla contabilizzazione, modificata nel 2021 a proposito dei fondi speciali senza una propria autorizzazione all’indebitamento, non potrebbe più venire in attuazione e le spese dei fondi speciali finanziate a debito dovrebbero essere considerate integralmente a carico dell’esercizio di cui alla loro effettività di cassa ai fini della contabilizzazione sull’accensione prestiti ammissibile.
  2. Per contro, Johannes Hellermann, su incarico del ministero delle finanze, nel dicembre 2023 ha rilasciato un breve parere, che giunge ad un risultato diverso. Se i mezzi finanziari dei fondi speciali sono derivati da fonti non finanziate a debito, non sarebbe pertinente il giudizio della Corte costituzionale, dal momento che la decisione si occuperebbe solo dell’indebitamento della Confederazione costituzionalmente ammissibile e delle aggiunte poste a carico dei fondi speciali. Questo esito non si discosta però dalle rappresentazioni della Corte dei conti federale, dal momento che non sarebbero pertinenti al riguardo gli artt. 109, comma 3, 115, comma secondo, lf.

Più precisamente, Hellermann discute poi la questione se i princìpi del legge di bilancio annuale, dell’annualità e dell’anno corrente, nell’interpretazione della Corte costituzionale, debbano essere ampliati alle autorizzazioni secondo regola all’indebitamento nel quadro dell’art. 109, comma 3, primo e quarto periodo[22], 115, comma 2, secondo periodo[23], lf.

Al riguardo, nei fatti la questione è che, solo per le autorizzazioni all’indebitamento in base ad uno stato di emergenza oggetto di determinazione nel caso di un trasferimento al “normale esercizio” successivo si verificherebbe un trasferimento degli ampliati spazi di indebitamento condizionatamente allo stato di emergenza negli esercizi in cui questi spazi costituzionalmente non esistono più, il che porterebbe ad una costellazione, inammissibile costituzionalmente e votata nei tre casi separatamente, di una accresciuta accensione prestiti tale da sottrarsi al freno al debito per mezzo del “risparmio di autorizzazioni all’indebitamento condizionate allo stato di emergenza”.

Utilizzando però le regolari autorizzazioni all’indebitamento negli anni normali questo pericolo non si verifica. Se l’accensione netta di prestiti prevista per il finanziamento dei fondi speciali è totalmente contabilizzata ed esposta nel bilancio dell’anno di origine, essa va conteggiata a carico dell’importo ammissibile di accensione prestiti in base all’art. 109, comma 3, primo e quarto periodo, 115, comma 2, secondo periodo[24], lf e riduce di conseguenza in questo esercizio, per tutto l’importo, il quadro dell’indebitamento ammissibile a disposizione per il finanziamento della parte consolidata del bilancio. Con questa giustificazione – che non considera spazi di stati di emergenza ampliati – la modifica delle regole di contabilizzazione a pag. 127 dell’accordo della coalizione “semaforo”[25] è stata accolta con le parole:

“corrispondentemente, il fatto di caricare un fondo speciale come una sottrazione dalla parte consolidata del bilancio è destinato a ridurre lo spazio di indebitamento”.

Hellermann, nella sua conclusione – in riferimento solo all’art. 109, comma 3, 115, comma 2[26], lf – ha ragione, ha ragione nel fatto che, considerando la intertemporalità, non si verifica un ampliamento dei regolari spazi di indebitamento in essere ogni anno sulla base del freno al debito.

L’ulteriore questione è però quale conclusione debba essere tratta da questo esito differenziato.

Hellermann crede che le migliori ragioni parlerebbero a favore di una conclusione nel senso di una inversione (Umkehr), ossia nel senso, quindi, che l’obbligo in linea di principio del legislatore in materia di bilancio di non esporre le autorizzazioni all’indebitamento come trasferibili al di là dell’anno, ammetterebbe in futuro eccezioni per il settore delle autorizzazioni regolari all’indebitamento, sicchè per i fondi speciali sarebbe giustificata una eccezione rispetto al principio dell’annualità. Il divieto – tale da basarsi sui princìpi costituzionali della legge di bilancio annuale, dell’annualità e dell’anno corrente – del trasferimento di autorizzazioni all’indebitamento con la finalità del finanziamento dei fondi speciali non dovrebbe quindi essere trasferito alle autorizzazioni all’indebitamento nel quadro del regolare spazio di indebitamento sulla base dell’art. 115, comma 2, secondo periodo, lf[27]. Inoltre, dalla Corte costituzionale non sarebbe stata giudicata come inammissibile una determinata tecnica di contabilizzazione. Le riserve di fondi speciali accumulate in base alla regolare accensione prestiti potrebbero, pertanto, essere ulteriormente utilizzate senza la contabilizzazione a valere sui limiti all’indebitamento per gli anni 2023 ss.

  1. La risposta alla questione della trasmissibilità deve essere però ricercata non solo nell’art. 109, comma 3 lf e 115, comma 2 lf, ma anche nell’art. 110, lf[28].

In altre parole: si devono verificare i presupposti di entrambe le prescrizioni costituzionali, dal momento che all’art. 110 lf non si addice solo una “funzione di sostegno” nei confronti dell’art.109, comma 3, lf. Ciò significa che solo dalla circostanza secondo cui nella “situazione normale” l’art. 109, comma 3, primo e quarto periodo, 115, comma 2, secondo periodo, lf – diversamente che a proposito dello stato di emrgenza in base all’art. 109, comma 3, secondo periodo […], 115, comma 2, sesto periodo, lf – non sussiste il pericolo di un ampliamento inammissibile e spostato negli anni futuri, delle autorizzazioni all’indebitamento, non deriva la conclusione opposta, secondo cui sono senz’altro ammissibili eccezioni rispetto ai princìpi del legge di bilancio annuale, dell’annualità e dell’anno corrente.

La Corte costituzionale collega (abstellt auf) le prescrizioni dell’art. 109, comma 3, e 110, lf, al punto 157, in maniera determinante alla decisione di fondo circa il divieto di nuovo indebitamento strutturale di cui all’art. 109, comma 3, primo periodo, lf, e rinvia, in riferimento al principio dell’annualità, esplicitamente alle violazioni riportate nel punto 160, nei dettagli indicate e regolate sul piano normativo, nonchè all’eccezione di cui al § 18, comma 3, dell’ordinamento federale sul bilancio. Al punto 164 essa coglie di nuovo questo collegamento tra la norma di base di cui all’art. 109, comma 3, primo periodo, lf, ed i princìpi della legge di bilancio annuale, dell’annualità e dell’anno corrente, con la conseguenza per cui le prescrizioni in ordine all’accensione prestiti della Confederazione in tutte e tre le costellazioni dell’art. 109, comma 3, e 115, lf

“debbono seguire i princìpi della legge di bilancio annuale, dell’annualità e dell’anno corrente”,

il che, da un lato, esclude una conclusione generale di segno opposto, nel caso normale, del divieto in uno stato di emergenza di ammissibilità, ma d’altra parte nel dettaglio

“non chiude a modificazioni da normare specificatamente con riguardo alle particolarità oggettive e funzionali delle prescrizioni per l’accensione prestiti”

come attestano i §§, espressamente richiamati, 27, comma 1, secondo periodo, e commi 2-4 della legge sui princìpi del diritto del bilancio, e 18, comma 3, e 45, comma 1, secondo- quarto periodo, dell’ordinamento sul bilancio federale.

Al punto 168 viene evidenziato generalizzando – e sul piano normativo del tutto senza riferimento alla situazione di cui allo stato di emergenza – che

“ai fini della collocazione temporale delle autorizzazioni all’indebitamento in riferimento ai singoli anni ed ai corrispondenti limiti superiori ai fini dell’accensione prestiti deve essere rilevante l’accensione effettiva dei prestiti”

ciò che viene accompagnato, nel punto 169, con l’ulteriore considerazione

“per cui le limitazioni al diritto del debito statale debbono sviluppare un effetto di difesa graduato sulla base degli esercizi contabili a vantaggio dei bilanci successivi”.

Tutto ciò parla molto chiaramente a favore del fatto che per il bilancio e per i fondi speciali finanziati a debito debbono essere implementate regole di contabilizzazione unitarie, se non risultano previste eccezioni espressamente fondate sul piano normativo.

Questo risultato viene infine confermato con una svolta rafforzativa, tale da suggerire una decisione giuridica vera e propria al posto di una decisione di segno opposto, al n. 171, che

“estende la validità dei princìpi della legge di bilancio annuale, dell’annualità e dell’anno corrente nell’ordinamento sul debito dello Stato anche alla regolamentazione d’eccezione di cui all’art. 109, comma 3, secondo periodo, in collegamento con l’art. 115, comma 2, sesto periodo, lf”.

Il richiamo, al numero 173, secondo cui non esiste,

“a differenza delle abituali autorizzazioni all’indebitamento (art. 100, comma 4, secondo periodo, lf, in collegamento con il § 18, comma 3, dell’ordinamento federale sul bilancio), per le le autorizzazioni all’indebitamento condizionate allo stato di emergenza alcuna eccezione normata rispetto ai princìpi della legge di bilancio annuale, dell’annualità e dell’anno corrente”,

non mostra una apertura per eccezioni, ma si limita alla riprodotta costellazione normativamente regolata sul piano concreto.

Prof. Hans-Günther Henneke

INTEGRAZIONE DEL 9 GENNAIO 2024

Sulla base della presentazione della proposta di cui all’atto del Bundestag 20/9999 dell’8.1.2024, integro il mio parere del 27.12.2024 come segue:

Con la relazione preliminare [Formulierungshilfe] ai fini del progetto per una seconda legge di finanziamento del bilancio 2024, in riferimento al giudizio della Corte costituzionale del 15.11.2023, viene preliminarmente specificato:

“la Corte costituzionale, con il suo giudizio del 15.11.2023 (2 Corte costituzionale 1/22), ha precisato in linea di principio l’interpretazione della prescrizione in connessione con l’art. 115, comma 2, lf”

e con la prima formulazione: “precisato in linea di principio” si inizia un riordino assolutamente adeguato, tramite la Corte costituzionale, della situazione relativa all’interpretazione conforme all’intento di cui al freno al debito creato nel 2009.

La settimana prima ciò risultava in modo completamente diverso.

Nella sua dichiarazione a nome del Governo del 28.11.2023, il cancelliere Scholz precisava tra l’altro che:

“molto, per quanto riguarda il freno al debito, non è stato piuttosto sinora chiarito con evidenza dal punto di vista giuridico. La sentenza crea una nuova realtà, la quale rende però più difficile raggiungere obiettivi importanti ed ampiamente condivisi”.

Ed ancora, nel suo discorso di inizio anno, egli si è espresso il 31.12.2023 con le parole:

“il nostro paese troppo a lungo ha fatto esperienza di logoramento. Perciò investiamo ora. Tutto ciò non è diventato più facile a partire dallo sfondo di cui al giudizio di ampia portata della Corte costituzionale della metà novembre. Non tutti i propositi che avevamo alle viste li potremo stabilire diversamente”.

Altri hanno messo in luce ancora con maggior forza la presunta responsabilità della Corte costituzionale per la situazione intervenuta. Così si dice, nel comunicato stampa del Ministero federale per l’economia e la difesa del clima del 13.12.2023:

“anche se a causa della sentenza di colpo si sono dovuti cancellare dalla riserve 60 mld…”

La SPD ha annunciato nello stesso giorno:

“tutto ciò non è diventato necessario solo per la sentenza di ampia portata della Corte costituzionale, ma soprattutto per le rigide regole del freno al debito, che non si adattano più ai tempi e che frenano inutilmente il nostro paese”.

E proprio l’8.1.2024 il vice cancelliere Habeck si è espresso, nella trasmissione ZDF-Heute, con le parole:

“L’Unione[29] ha intentato un processo perché venga risparmiato denaro e i giudici di Karlsruhe le hanno dato ragione. La conseguenza è che bisogna risparmiare. Ora tentiamo di suddividere il gravame il più possibile egualmente, sicchè il mondo agricolo deve sopportare il gravame per un’ampia parte. L’alternativa è che altri dovrebbero sopportare più gravami. Ma ciò non sarebbe equo”.

Da tutto ciò potrebbe derivare la conseguenza ultima secondo cui è come se fosse stata la Corte costituzionale ad aver provocato dal canto suo uno straordinario stato di emergenza quale si è sottratto però al controllo del Governo e del Parlamento e che ha considerevolmente danneggiato la situazione finanziaria della Confederazione.

Bisogna per intanto concordare con Jasper von Altenbockum, quando sulla FAZ[30] dell’8.1.2024, Fatale Signale, ha messo in luce:

“il Governo, soprattutto la cancelleria ed il ministero dell’economia, non potevano seriamente far conto sul fatto di passare un tranquillo autunno in fatto di bilancio. Non la Corte costituzionale è stata la sorpresa con la sua decisione sul freno al debito, ma sorprendente era il fatto che il Governo fosse sorpreso. Con la sua reazione – era colpa di Karlsruhe e del freno al debito – esso ha diffuso però un segnale che si dimostra ora fatale. Se già il governo si descrive come un danneggiato senza colpe ad opera di un freno al debito interpretato da alti giudici, anche gli agricoltori debbono sentirsi proprio delle vittime di tagli non giustificati. Si svuota così (aushölt), nei ministeri berlinesi e nelle centrali di partito, ciò che un tempo era stato deciso con una larga maggioranza”.

Al riguardo, occorre chiaramente richiamare l’attenzione sul fatto che il parere indipendente del Consiglio di stabilità[31] insediato dal legislatore federale, in particolare nelle sue pronunce allora concordi del 7.12.2021 e del 9.12.2021, aveva fatto chiaramente riferimento ai rischi in essere sul piano costituzionale e questo lo ha rappresentato anche nella conferenza-stampa comune con il ministro delle finanze ed i principali Länder del FMK[32].

Se il legislatore federale avesse assegnato al Consiglio indipendente, in base al § 8, commi 1 e 3, della legge sul Consiglio di stabilità, compiti in ordine al supporto al Consiglio di stabilità nella sorveglianza circa il rispetto dei limiti superiori del deficit strutturale di finanziamento di tutto il settore pubblico in base al § 51, comma 2, della legge sui princìpi del bilancio, ma anche altrettanto in base a quelli aggiunti dalla legge sul Consiglio di stabilità in base all’art. 109a, comma 2[33], lf, e § 6 della legge sul Consiglio di sorveglianza circa l’osservanza della regola sull’indebitamento di cui all’art. 109, comma 3, lf, per mezzo della Confederazione ed i signoli Länder, il che prima non era stato oggetto di regolamentazione, la Confederazione, i Länder ed il Consiglio di stabilità non avrebbero potuto tacitamente ignorare i seguenti, ulteriori richiami all’attenzione e all’allarme riprodotti qui parzialmente.

Così nel 17° parere del 7.12.2021 si dice nella sintesi di p. 4:

“A parere del Consiglio risulta in contraddizione con l’intento del freno al debito utilizzare per gli anni 2020 e 2021 le vigenti clausole di eccezione per finanziare o prefinanziare misure non condizionate alla crisi. Ciò nasconderebbe anche considerevoli rischi di natura costituzionale. Ogni oltrepassamento dei regolari limiti superiori deve concretamente trovare fondamento nello stato di emergenza e negli inevitabili gravami sul bilancio a ciò collegati”.

Nel parere si dice inoltre a pag. 26:

“Con il contratto di coalizione il Governo federale si obbliga – sì – in prospettiva a rispettare i regolari limiti superiori di freno al debito. Chiaramente però le determinazioni per il freno al debito della Confederazione, che si riferiscano, per esempio, ai fondi speciali (Sondervermögen), debbono essere modificate in modo tale che, nel contesto in essere, possano essere utilizzati considerevoli spazi aggiuntivi di finanziamento. L’intento costituzionale del freno al debito sarebbe con ciò eroso, però, e la sua forza di vincolo indebolita. A parere del Consiglio è importante che il freno al debito garantisca anche in futuro la sostenibilità del finanziamento dello Stato ed assicuri il rispetto delle regole europee.

Nella pubblica opinione sono state discusse, nel contesto che ha dato luogo al nuovo Governo federale, proposte volte a creare spazi aggiuntivi di azione finanziaria, nel momento in cui il freno al debito venga eluso ovvero neutralizzato. Impostazioni analoghe sono contenute apertamente anche negli accordi di coalizione[34]. Il Consiglio annota al riguardo criticamente:

L’attivazione, basata sullo stato di emergenza da pandemia, della clausola di eccezione deve essere ben costruita al fine di finanziare ovvero prefinanziare misure non relative alla crisi. A parere del Consiglio, ciò contrasta con le intenzioni della clausola di eccezione e nasconde considerevoli rischi costituzionali.

La clausola di eccezione si riferisce a straordinari stati di emergenza che si sottraggono al controllo dello Stato e danneggiano considerevolmente la situazione finanziaria dello Stato. Essa non è pensata per finanziare altre spese ovvero riduzioni di entrata al di fuori dei regolari limiti superiori. Neanche i fondi speciali ovvero altri bilanci extra possono essere prefinanziati sulla base della clausola di eccezione per altri scopi. Un oltrepassamento di tanto in tanto dei regolari limiti superiori dovrebbe essere, pertanto, concretamente basato e derivato in riferimento allo stato di emergenza e ad inevitabili gravami di bilancio.

Così, anche di recente, il Consiglio di stato del Land dell’Assia, in riferimento al freno al debito dell’Assia, che è ampiamente identico a quello della regola federale, ha deciso: se si devia dal divieto di nuovo indebitamento di cui al freno al debito del Land, l’autorizzazione all’indebitamento e le misure finanziate a debito debbono essere di conseguenza appropriate e necessarie per superare la crisi e risultare in adeguato rapporto con le dimensioni della crisi”.

Nel parere del 9.12.2022 il Consiglio ha già specificato, nella sintesi a p. 2,:

“Mentre le regole fiscali europee si concentrano sul deficit annuale dell’intero settore pubblico considerando tutti i bilanci complementari (Schattenhaushalte)[35], le regole per il freno al debito della Confederazione sono ancora limitate in virtù della prassi modificata di contabilizzazione dei fondi speciali (Sondervermögen). Nel complesso, i fondi speciali della Confederazione dispongono per gli anni a venire di spazi di deficit finanziati a debito per quasi 400 mld di euro. La gran parte di ciò la Confederazione l’ha ottenuta con la clausola di eccezione nell’anno corrente ed in quelli trascorsi.

Gli ampi indebiamenti da stato di emergenza del fondo di stabilizzazione dell’economia…rendono espansive le finanze dello Stato…a tal riguardo, a parere del Consiglio, tanto in riferimento alle regole europee quanto per il freno al debito sussisterebbero elementi a favore del fatto di limitare più strettamente l’indebitamento da stato di emergenza, nel momento in cui le misure vengano messe a fuoco con maggior forza…

Anche al livello dei Länder vengono a volte poste sull’indebitamento da stato di eccezione ampie clausole di eccezione, bilanci complementari e prefinanziamenti di future spese. E’ a mala pena possibile avere un quadro complessivo circa le rispettive metodologie dei Länder.

Inoltre, a livello regionale debbono essere fissati modi di procedere che minacciano di limitare la credibilità e l’effetto di vincolo delle regole sul debito. A mo’ di esempio, appartengono a ciò:

  • l’utilizzo dell’ indebitamento da emergenza come riserva per futuri intenti – per circostanze anche senza uno stretto collegamento con la crisi.
  • l’accollo di debiti che si sono determinati a livello di Comuni anche negli anni precedenti sotto la sorveglianza comunale del Land.
  • l’istituzione di fondi di trasformazione nella Saar destinati a finanziari interventi di carattere strutturale nei prossimi anni con ricorso alla clausola di eccezione.

Al riguardo, annota il Consiglio:

“Se i Länder federali si sottraggono all’obbligo di effettuare la loro parte al fine di rispettare gli intenti di tutto lo Stato tali da vincolare tutti gli enti territoriali, non reggono quelli riferiti a tutto lo Stato e riguardanti le regole”.

I dettagli di questa sintesi seguono nel parere alle p.19-24.

Nell’interesse di tutto lo Stato dovrebbe essere quindi verificato con cura un ampliamento dei compiti di cui al parere indipendente del Consiglio di stabilità.

Prof. Dr. Hans-Günter Henneke

  1. V precedente nota 12 – n.d.T.

  2. A lungo si è discusso sulla preferibilità di una disgiuntiva tra le due ipotesi, come sembrerebbe più ragionevole attesa l’oggettiva diversità tra di esse: infatti, a parte la difforme natura, milita in tal senso anche la differente procedura di approvazione parlamentare. Si tratta di due fattispecie che, tra l’altro – in modo non felice – la successiva legge di attuazione dell’art. 81, Cost., come novellato, ossia la legge n. 243 del 2012, ha accomunato nell’unitaria definizione di evento eccezionale. Il risultato è stato non solo l’evidenziata antinomia logica (il ciclo negativo non è un evento straordinario), ma anche un identico gravame procedurale (maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento per la relativa approvazione preliminare), da rispettare dunque tanto per il ciclo (presumibilmente in sessione) quanto per l’evento eccezionale (nella sessione e fuori di essa).

  3. Con le sue periodiche Relazioni quadrimestrali.

  4. In occasione della Relazione annessa al DEF 2023 si dovette votare due volte per assenza del numero legale nella prima votazione, previa una modifica solo formale della prima Relazione.

  5. Comunicato stampa 280/2023.

  6. [La decisione [sullo scostamento di bilancio] deve essere collegata con piano di ammortamento. Il rientro dal debito assunto in base al comma 6 deve avvenire entro un adeguato intervallo di tempo – n.d.T.]

  7. BvG, 1/18, Rn. 62

  8. BGBI.I, 4147, al riguardo BT-Drs 19/32039.

  9. Cfr. i dettagli in: Henneke, Die Verwaltung 2022, 399 (407).

  10. La Confederazione ed i Länder possono prevedere regole per considerare simmetricamente l’espansione e la recessione degli effetti di un’evoluzione della congiuntura tale da deviare rispetto ad una normale situazione, così come una regolamentazione di eccezione per le catastrofi naturali ovvero per straordinari stati di emergenza, che si sottraggano al controllo dello Stato e danneggino notevolmente la situazione finanziaria dello Stato”-n.d.T.

  11. Cfr. precedente nota 2.

  12. Fondo di stabilizzazione dell’economia-energia, costituito nel 2022 per far fronte ai costi energetici per la crisi in Ucraina-n.d.T.

  13. Corrisponde a questo principio [ossia, entrate e spese sono in linea di principio in equilibrio senza entrate da indebitamento] se le entrate da indebitamento non eccedono lo 0,35 per cento in rapporto al prodotto lordo nominale. In un’evoluzione congiunturale tale da deviare dalla situazione normale debbono essere in aggiunta considerati simmetricamente gli effetti sul bilancio dell’espansione e della recessione. -n.d.T. 

  14. v. precedente nota 2

  15. ivi

  16. cfr. traduzione parziale in Bilancio, Comunità e Persona, n. 2/2023, pp. 153 ss., a cura di C.Forte – n.d.T.

  17. v. precedente nota 2

  18. ivi

  19. I bilanci della Confederazione e dei Länder sono in linea di principio in pareggio senza entrate da indebitamento. Confederazione e Länder possono prevedere regole per tenere in considerazione simmetricamente, nella crescita e nella recessione, gli effetti di uno sviluppo congiunturale tale da discostarsi dalla situazione normale, così come un regime d’eccezione per catastrofi naturali ovvero straordinari stati di emergenza i quali si sottraggano al controllo dello Stati e danneggino considerevolmente la situazione finanziaria dello Stato. Per il regime di eccezione è prevista una corrispondente regolamentazione per l’ammortamento. La formulazione in dettaglio è normata, per il bilancio della Confederazione, dall’art. 115 con la disposizione per cui il comma 1 è soddisfatto se le entrate da indebitamento non eccedono lo 0,35 per cento in rapporto al prodotto lordo nominale. La conformazione in dettaglio per i bilanci dei Länder regola ciò nel quadro delle competenze costituzionali di questi ultimi, con la disposizione secondo cui il comma 1 è soddisfatto solo se non vengono ammesse entrate da indebitamento”.

  20. “Entrate e spese debbono essere in linea di principio in pareggio senza entrate da indebitamento. Questo principio è rispettato se le entrate da indebitamento non eccedono lo 0,35 per centro in rapporto al prodotto lordo nominale. In aggiunta vanno simmetricamente considerati, in occasione di uno sviluppo congiunturale tale da deviare rispetto ad una situazione normale, gli effetti sul bilancio della congiuntura favorevole e sfavorevole. Deviazioni dell’effettiva accensione prestiti rispetto al limite di indebitamento ammissibile in base ai periodi da 1 a 3 vengono contabilizzate su un conto di controllo; carichi che eccedano la soglia dell’1,5 per cento in rapporto al prodotto interno lordo nominale sono da riportare come giustificati dalla congiuntura. Inoltre, in particolare una legge federale regola la nettizzazione delle entrate e delle spese per transazioni finanziarie ed il procedimento per il calcolo dei limiti superiori dell’indebitamento netto annuale con riguardo allo sviluppo della congiuntura sulla base di una procedura di nettizzazione congiunturale, così come il controllo e la compensazione delle deviazioni dell’effettiva accensione prestiti rispetto ai limiti della regola. In caso di catastrofi naturali ovvero di straordinari stati di emergenza, i quali si sottraggano al controllo dello Stato e danneggino considerevolmente la situazione finanziaria dello Stato, questi limiti di indebitamento possono essere ecceduti sulla base di una decisione della maggioranza dei componenti del Bundestag. La decisione va collegata ad un piano di ammortamento. La riconduzione dell’indebitamento acceso in base al sesto periodo deve avvenire entro uno spazio di tempo adeguato”.

  21. Tutte le entrate e tutte le spese della Confederazione debbono essere inserite nel programma di bilancio; per le imprese pubbliche e per i fondi speciali debbono essere indicati solo gli apporti oppure le assegnazioni. Il programma di bilancio deve essere in pareggio nelle entrate e nelle spese. Il programma di bilancio per uno o più anni finanziari è diviso per anni e viene fissato prima dell’inizio del primo anno finanziario, per mezzo della legge di bilancio. Per parti del programma di bilancio può essere previsto che esse valgano per diversi intervalli temporali, divisi per anni finanziari. La proposta di legge in base al comma 2, primo periodo, così come per le proposte per la modifica della legge di bilancio e del programma di bilancio, vengono presentate al Bundestag contemporaneamente alla trasmissione al Bundesrat; il Bundesrat è autorizzato, entro sei settimane, per le proposte di modifica entro tre settimane, a prendere posizione sulle proposte.Nella legge di bilancio possono essere accolte solo prescrizioni che si riferiscono alle entrate ed alle spese della Confederazione e allo spazio temporale per il quale viene decisa la legge di bilancio. La legge di bilancio può prescrivere che delle prescrizioni entrino in vigore proprio con la pubblicazione della legge di bilancio successiva ovvero con l’autorizzazione sulla base dell’art. 115 entro un intervallo temporale ritardato”.

  22. v. precedente nota 15

  23. v. precedente nota 16

  24. ibidem

  25. nel gergo giornalistico, l’attuale coalizione al governo in Germania per via dei colori che contraddistinguono i tre partiti socialdemocratico, dei verdi e liberale-n.d.T.

  26. cfr. precedenti note 15 e 16

  27. ibidem

  28. Cfr. note precedenti per i testi, il che vale anche per i successivi richiami nel testo a disposizioni della lf

  29. cioè, il partito CDU-CSU – n.d.T.

  30. Frankfurter Allgemeine Zeitung, uno dei princiali quotidiani tedeschi – n.d.T.

  31. Comitato comune tra Confederazione e Länder, istituito con la riforma federale e che trova ancoraggio nell’art. 109a della costituzione tedesca. Insieme alle regole sulla delimitazione del debito, esso rafforza i presupposti istituzionali ai fini della garanzia di medio termine della sostenibilità dei bilanci nella Confederazione e nei Länder n.d.T.

  32. Conferenza del ministero delle finanze, ossia periodica assemblea tra i ministeri competenti ed un comitato autonomo, nel cui ambito i 16 Länder cooperano in riferimento alle competenze dei ministeri regionali. Essa serve in particolare per l’autocoordinamento dei Länder nel quadro del cd. “federalismo cooperativo” – n.d.T.

  33. Al Consiglio di stabilità è fatto obbligo, a partire dall’anno 2020, della sorveglianza circa l’osservanza delle prescrizioni di cui all’articolo 109, comma 3, da parte della Confederazione e dei Länder. La sorveglianza si orienta sulle prescrizioni e sui procedimenti in base agli atti di diritto, tenendo conto dell’accordo sulle procedure dell’Unione europea per mantenere la disciplina di bilancio- n.d.T.

  34. L’accordo di coalizione risale parimenti al 7.12.2021.

  35. Come bilanci complementari (Schattenhaushalte) vengono descritte in generale le entità finanziarie che sono da attribuire al settore pubblico e che, sul piano finanziario, non vanno ricomprese nel bilancio dei corrispondenti enti, come lo Stato, il Land, il Comune. Si tratta quindi di un concetto lato, che si riferisce a fondi pubblici, istituti ed imprese che si caratterizzano per il fatto, dal punto di vista finanziario, di essere separati dal bilancio del corrispondente ente pubblico, come imprese, fondi speciali (Sondervermögen), persone giuridiche di diritto pubblico, università, così come partecipazioni pubbliche in imprese private – n.d.T.

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