Una “sentenza monumento” sul regionalismo italiano (già obliata da Camere distratte e ministri riottosi?)[1]

(nota a Corte costituzionale, sent. n. 192 del 2024)

di Roberta Calvano

Professoressa ordinaria di Diritto costituzionale

Università degli studi di Roma Unitelma Sapienza

Sommario

1. Introduzione
2. Il contesto: un crocevia di problemi costituzionali
3. L’inquadramento teorico delle questioni del regionalismo
4. L’actio finium regundorum della differenziazione
5. Il giudice costituzionale tenta di reindirizzare su binari costituzionali il processo normativo
6. La questione della fissazione di diritti e prestazioni
7. Quale seguito per una sentenza monumento?

Abstract

La sentenza n. 192 del 2024 della Corte costituzionale appare destinata a rappresentare il paradigma sulla cui falsariga sviluppare il regionalismo differenziato, tra l’ampia ricostruzione teorica, i moniti al legislatore, la pluralità delle censure che ridisegnano la legge n. 86 del 2024. L’A. sottolinea alcuni dei principali nodi problematici che potranno caratterizzare questo iter.

A ‘monumental ruling’ on Italian regionalism (already disregarded by distracted chambers and uncooperative ministers?)

Ruling no. 192 by the Constitutional Court appears destined to represent the paradigm along the lines of which Italian regionalism is to be developed. It includes a broad theoretical framework, warnings to the legislature, and a plurality of censures that redesign Law No. 86 of 2024. The author highlights some of the main critical issues that may characterise this process.

1. Introduzione

La sentenza n. 192 giunge al termine di una stagione di approfondita discussione, nel dibattito parlamentare ed in quello costituzionalistico, sul regionalismo differenziato ed il suo possibile svolgimento, quale processo di profonda trasformazione del regionalismo italiano. Sin dall’apertura dell’iter legis sulla legge n. 86 del 2024 in Senato era emersa una serie di macroscopiche criticità sull’impianto della disciplina di attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost., potendosi ritenere evidente sin da allora che la disciplina fosse frutto di una lettura piuttosto estrema del regionalismo differenziato, tra le tante possibili^[2], e soprattutto una lettura esterna al perimetro delle interpretazioni costituzionalmente conformi operabili dal legislatore. Era chiaro ai più che ciò fosse il frutto tardivo, ma evidentemente inevitabile, di un albero avvelenato: quello dell’affrettata approvazione della riforma del Titolo V nel 2001^[3], che recava al suo interno, nel testo novellato dell’art. 116 Cost. una sorta di germe suscettibile di portare sulla via della disgregazione, come fu segnalato immediatamente da Leopoldo Elia^[4]. Si prefigurava allora il possibile verificarsi di un autentico caso di scuola, quello dell’inserimento in Costituzione di una norma costituzionale – incostituzionale.

Nella fase di apertura del procedimento di approvazione della legge n. 86 del 2024, le critiche più allarmate al disegno di legge furono espresse, nelle audizioni parlamentari svolte dalla I Commissione Affari costituzionali, da organismi indipendenti come l’Ufficio parlamentare di bilancio e la Banca d’Italia alla luce del potenziale dirompente impatto finanziario, così come da parti sociali molto distanti, come la Confindustria e la CGIL^[5], preannunciando un percorso accidentato della legge^[6]. Ed infatti l’iter concluso alla Camera, un anno dopo, all’esito di alcune burrascose sedute^[7] è stato seguito immediatamente dall’iniziativa assunta da quattro Regioni di impugnare la legge davanti alla Corte, mentre in parallelo si dipanava l’iter per l’iniziativa referendaria promossa analogamente dalle quattro Regioni già ricorrenti, cui si sommava l’Emilia Romagna, oltre che da un’iniziativa referendaria popolare.

2. Il contesto: un crocevia di problemi costituzionali

Questa premessa sulle vicende che hanno preceduto la sentenza si rendeva necessaria per comprendere le caratteristiche molto interessanti e pressoché uniche della pronuncia del giudice costituzionale, che spiegano meglio il perché della struttura della motivazione su cui ora ci si soffermerà, oltre ad offrire probabilmente un indice per esplorare alcune scelte processuali operate, a partire dall’anticipazione della trattazione dei ricorsi regionali sulla legge n. 86, rispetto a quanto previsto nel calendario originario, con una significativa accelerazione rispetto ai tempi medi di trattazione dei ricorsi in via principale. I tempi del giudizio sono stati ridotti ad un quarto della durata media dei giudizi in via di legittimità costituzionale promossi in via di azione^[8].

La sentenza è stata deliberata inoltre da una collegio che, già ridotto a quattordici componenti, e con tre dei suoi membri in procinto di concludere il loro mandato il 21 dicembre 2024, doveva ovviamente deliberare nel necessario rispetto dell’art. 16 della legge n. 87 del 1953^[9]. Questi elementi “anagrafici” si univano poi al problema del possibile “ingorgo” con il giudizio dell’Ufficio centrale e con quello di ammissibilità, da parte della Corte stessa, sulle iniziative referendarie allora pendenti, due per l’abrogazione totale dell’intera legge ed una per l’abrogazione parziale, di iniziativa regionale. Si potrebbe quindi immaginare che l’accelerazione possa essere dipesa da questi dati, sebbene l’eventuale giudizio sull’ammissibilità che si prospettava (in caso di decisione favorevole ad una o tutte le iniziative referendarie da parte dell’Ufficio centrale), non pregiudicasse la possibilità della Corte di intervenire a giudicare sulle questioni di costituzionalità sollevate anche a valle, dopo che uno o entrambi i quesiti referendari fossero stati eventualmente ritenuti “procedibili” dall’Ufficio centrale, o anche dopo il successivo eventuale vaglio del giudizio di ammissibilità. Se da un lato l’interesse dei promotori al rispetto dell’iter referendario avrebbe suggerito al giudice costituzionale di lasciar procedere secondo le tempistiche consuete il binario del giudizio in via principale, con ciò giungendo a sentenza magari addirittura dopo lo svolgimento della consultazione referendaria, la decisione del presidente della Corte, cui spetta la definizione del calendario dei lavori, di anticipare la trattazione dei ricorsi, si giustifica anche in ragione delle criticità che sarebbero potute derivare dall’approvazione di provvedimenti – ad esempio intese o LEP -, in esecuzione di una disciplina poi dichiarata incostituzionale. Non si può sottacere come la scelta di anticipare il giudizio appaia insomma munita di un certo tasso di politicità, laddove l’eventuale caducazione delle disposizioni che fosse stata pronunciata a valle del giudizio dell’Ufficio centrale e di quello sull’ammissibilità della Corte, ma prima del voto, avrebbe reso solo eventualmente necessaria una valutazione ulteriore dell’Ufficio centrale ex post, ed una conseguente riformulazione del quesito (nel caso di quesito dichiarato procedibile dall’Ufficio centrale ed ammesso dalla Corte).

La Corte ha insomma preferito intervenire “a monte”, e si può dire, senza tema di scadere in dietrologismi impropri, ha preferito decidere “lei”, nella composizione vigente al momento dei ricorsi, sgombrando il tavolo per la Corte “to be” dall’ingombrante problema della spinosa serie di questioni di costituzionalità vertenti su di una importante riforma. Una riforma “manifesto” relativa, è il caso di dirlo, all’impianto del regionalismo italiano e in definitiva della forma di Stato, per il modo in cui incide sullo spazio che diritti sociali e principio di solidarietà possono continuare ad avere nell’ordinamento italiano. E ciò probabilmente non ignorando l’impatto che avrebbe potuto avere la diversa connotazione, in termini di sensibilità politico culturali, del collegio di lì a poco in carica.

Gli effetti della sentenza n. 192, a valle della decisione assunta di anticipare significativamente la trattazione dei ricorsi regionali, si sono così riversati sull’iter successivo delle iniziative referendarie, producendo il rischio di politicizzare e polarizzare ulteriormente il dibattito sulla questione del regionalismo differenziato, tanto che sia l’Ufficio centrale che la Corte, nella composizione 2025, si può dire in estrema sintesi, abbiano mostrato due reazioni uguali e contrarie, il primo spingendo sull’acceleratore, la seconda sul freno. L’Ufficio presso la Cassazione sembra aver infatti palesemente stravolto il senso del cosiddetto controllo sull’abrogazione sufficiente, consentendo il trasferimento del quesito sulla legge n. 86 quale risulta dopo lo ius superveniens^[10], ovvero la vera e propria slavina calata sul testo normativo all’indomani della sentenza in commento. L’Ufficio centrale infatti, anziché verificare la permanenza nella normativa di risulta, dopo la sent. n. 192, degli stessi principi fondanti della disciplina posta nella legge n. 86, onde evitare la cosiddetta “abrogazione bloccante” che determina la caducazione del quesito referendario (come richiederebbe il rispetto del precedente di cui alla sent. n. 68 del 1978 concernente l’art. 39 della legge n. 352 del 1970)^[11], ha invece ritenuto di dover giudicare circa la permanenza nella legge, all’indomani delle plurime declaratorie di incostituzionalità, di principi suscettibili di attuare l’art. 116, comma 3, Cost. L’Ufficio centrale ha insomma ritenuto procedibile il quesito totale, ritenendo in maniera macroscopica che l’obiettivo con esso perseguito fosse quello di abrogare contenuti derivanti dalla norma costituzionale attuata dalla legge, così fraintendendo il ruolo del giudizio di cui al richiamato art. 39^[12]. La posizione assunta in questa ordinanza sembra aver prodotto un surplus di prudenza nella postura della Corte nel successivo giudizio di ammissibilità, che l’ha indotta ad un diniego, a sua volta molto discutibile, ritenendo che l’intento dell’iniziativa referendaria fosse sostanzialmente quello, appunto inammissibile, di abrogare l’art. 116, comma 3, Cost. Se ognuno tornasse “al suo posto”^[13], per riprendere un’espressione che richiama oramai un mondo di concetti ed una cultura giuridica da molti dimenticata, non si sarebbe probabilmente giunti a tale risultato.

Questo sulle conseguenze immediate della sentenza n. 192 sull’iter referendario, ma naturalmente i suoi contenuti guardano molto più in là, a quella ristrutturazione del regionalismo italiano che si prospetta e su cui il giudice costituzionale ha espresso posizioni molto chiare. Proprio in ragione dell’ampiezza e complessità di tali contenuti si deve chiarire preliminarmente che esula dalle ambizioni di questo breve commento offrire una compiuta disamina delle numerose questioni che la sentenza esamina. Al contrario, proprio nella tradizione di una scuola, cui il genere ‘nota a sentenza’ era molto caro^[14], l’unico obiettivo che ci si prefigge è quello di svolgere quale rilievo critico, rinviando a più ampie trattazioni l’approfondimento delle questioni teoriche coinvolte dal regionalismo differenziato, così come delle sue prospettive^[15].

3. L’inquadramento teorico delle questioni del regionalismo

Quello che è sicuramente riduttivo definire il lungo “cappello” iniziale presente nella sentenza^[16], è invero una ricostruzione teorica di ampio respiro che sembra indirizzarsi soprattutto a chiarire le idee ad un legislatore alquanto riottoso ad agire nell’alveo del quadro di principi dettati dalla Costituzione repubblicana. In questa prima parte della sentenza n. 192 è chiarito l’apparato di principi costituzionali, nei loro reciproci nessi, cui deve uniformarsi la legislazione in attuazione all’art. 116, comma 3, Cost., e quale possa essere il percorso di un eventuale processo di attuazione del concetto di autonomia differenziata, che in definitiva non finisca con lo stravolgere il regionalismo italiano. La Corte sembra dire al legislatore che può sì attuare il processo prefigurato nella novella del 2001, ma non così: può se lo fa riconducendo il percorso attuativo ai principi costituzionali ed al risultato che essi richiedono e prefigurano, a partire dagli artt. 2, 3 e 118 Cost. Il principio di solidarietà e quello di sussidiarietà non ammettono altra funzione per la differenziazione che quella di meglio garantire i diritti, meglio organizzare le funzioni sul territorio, meno che mai aumentando la spesa e sottraendo risorse utili alla garanzia dello Stato sociale e agli equilibri della finanza pubblica, senza apparente motivo. Viene sottolineato più volte nella pronuncia come le richieste di nuove attribuzioni, ai sensi dell’art. 116, comma 3, Cost. da parte delle Regioni, dovranno essere specificamente motivate rispetto ad ognuna delle funzioni che si intendano trasferire, e che un’adeguata istruttoria dovrà mostrare l’utilità di tali trasferimenti, che dovranno avvenire nel rispetto del principio di sussidiarietà.

Un manifesto programmatico come questo non può che collocarsi ovviamente sul versante opposto della diversa interpretazione che in tal senso si era già definita estrema dell’art. 116, comma 3, Cost. attuata dalla legge n. 86. In essa si prefigurava infatti la possibilità di trasferire fino a ventitré intere materie, creando un vero e proprio grimaldello per realizzare un trattenimento delle risorse sui territori, cui esse, secondo la posizione assunta da anni dalle Regioni che hanno avviato tale percorso, maggiormente “apparterrebbero”, sulla base della categoria concettualmente discutibile del “residuo fiscale”, portata avanti nel dibattito pubblico, non a caso poi ritenuta essere finalizzata ad una “secessione dei ricchi”^[17].

A parte una qualche enfasi che pare posta sul termine nazione, rispetto a quello di Repubblica, che forse, nella sensibilità di chi scrive, sarebbe stato preferibile utilizzare^[18], valorizzando così l’art. 5 Cost. come abbraccio tra il principio di unità e indissolubilità della Repubblica e quello di promozione delle autonomie locali, un’unica notazione critica è suscitata da questa, per altri versi apprezzabilissima, parte della sentenza. Ed è nell’affermazione secondo cui, rinvenendosi nel Parlamento la principale sede dei processi di ricomposizione del pluralismo, e volendosene valorizzare il ruolo, rispetto all’emarginazione alla quale lo predestinavano molte delle disposizioni censurate nei ricorsi regionali, “la tutela delle esigenze unitarie, in una forma di governo che funziona secondo la logica maggioritaria, è espressione dell’indirizzo politico della maggioranza e del Governo, nel rispetto del quadro costituzionale”. La tutela delle esigenze unitarie non è invece ad avviso di chi scrive, in quanto espressione del principio supremo di unità nazionale, affidabile agli umori mutevoli delle maggioranze politiche che si susseguono, e che determinano l’indirizzo politico del Governo. Conservarla e promuoverla appare piuttosto compito preciso di tutte le istituzioni^[19]. Sembra di intravedere tra le righe dedicate alla forma di governo, una lettura verticalizzante, a trazione maggioritaria, che già la prassi ci sta mostrando stabilmente, e che si vorrebbe cristallizzare a livello costituzionale.

4. L’actio finium regundorum della differenziazione

Una importante delimitazione del perimetro di ciò che potrà essere interessato dal processo di differenziazione, in quella che appare come una vera e propria actio finium regundorum da parte della Corte, rispetto ad un’interpretazione considerata estensiva e irragionevole dell’art. 116, comma 3, Cost., è svolta poi dalla Corte in due diverse direzioni

Su un primo versante, a fronte di un legislatore che sembrava aver ritenuto che potessero essere trasferite in blocco ben ventitré materie ad ogni regione che ne facesse richiesta, sulla base di scelte discrezionali del Governo in sede di intese (poi da recepire con voto delle Camere sulle leggi di differenziazione), la sentenza chiarisce nettamente al punto 4.3 che, alla luce del quadro dei principi costituzionali delineato in premessa, potranno essere trasferite unicamente specifiche funzioni amministrative e/o legislative, “definite in relazione all’oggetto e/o alle finalità”, e che tale trasferimento dovrà essere “basato su una ragionevole giustificazione, espressione di un’idonea istruttoria, alla stregua del principio di sussidiarietà”. L’interpretazione invalsa nel disegno del legislatore, del comma 3 dell’art. 116 Cost. come suscettibile di legittimare trasferimenti a pacchetto di blocchi di funzioni in numerose intere materie avrebbe peraltro comportato uno squilibrio rispetto alla specialità regionale, di cui al comma 1, oltre a scardinare radicalmente il riparto di competenza delineato nell’art. 117, commi 2, 3 e 4 Cost., comportando una netta ed ampia decostituzionalizzazione^[20].

Inoltre, la sentenza mette un secondo punto fermo individuando un’importante linea di confine al punto 4.4 della motivazione. Tale passaggio chiarisce infatti che vi sono nell’art. 116, comma 3, Cost., materie “alle quali afferiscono funzioni il cui trasferimento è, in linea di massima, difficilmente giustificabile secondo il principio di sussidiarietà”, in ragione di “motivi di ordine sia giuridico che tecnico o economico, che ne precludono il trasferimento. Con riguardo a tali funzioni, l’onere di giustificare la devoluzione alla luce del principio di sussidiarietà diventa, perciò, particolarmente gravoso e complesso. Pertanto, le leggi di differenziazione che contemplassero funzioni concernenti le suddette materie potranno essere sottoposte ad uno scrutinio stretto di legittimità costituzionale”. Il giudice costituzionale pare insomma elevare chiari paletti, prevalentemente fondati su obblighi derivanti dal diritto UE: nelle materie del commercio estero, ambiente, trasporto e distribuzione energia, porti aeroporti, grandi reti di trasporto, professioni, ordinamento comunicazione, il giudice costituzionale preannuncia che svolgerà uno strict scrutiny, qualora il legislatore si dovesse spingere a devolverle in differenziazione, laddove evidenti ragioni di gestione unitaria, quando non di “regia” sovranazionale sembrano dissuadere dalla regionalizzazione.

È parte di questo gruppo di materie, sottratte nell’intento del giudice costituzionale ad una regionalizzazione indiscriminata delle relative funzioni, anche quella importantissima delle “norme generali sull’istruzione”. Ad essa corrisponde un ambito amplissimo, come emerge dalla giurisprudenza costituzionale^[21], che aveva iniziato peraltro nel 2023 a dilatarne ulteriormente i confini in via interpretativa, con scelta che chi scrive ha ritenuto apprezzabilissima, ma il cui tempismo non poteva sfuggire all’interprete, alla luce dell’incalzare contestuale delle richieste delle Regioni che per prime si erano avviate sul percorso della differenziazione^[22]. La materia, nonostante la locuzione (“la Repubblica detta le norme generali per l’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi”), è da ritenere sia affidata dall’art. 33 Cost. alle leggi dello Stato.^[23] Essa appare essere stata oggetto di una delle più vistose sviste del legislatore del 2001, che nell’art. 117 Cost., oltre a ritenerla di potestà esclusiva statale (comma 2, lett. n), l’ha poi considerata in parte di potestà concorrente (oltre che ambito di esercizio dell’autonomia delle istituzioni scolastiche) in parte di potestà residuale, ed infine “differenziabile” ai sensi dell’art. 116, comma 3, Cost. Tutto ciò appare molto singolare se si considera che l’istruzione, e soprattutto le norme generali, non possono che apparire strettamente legate allo svolgimento degli artt. 2 e 3, comma 2, Cost., ed alla costruzione della cittadinanza, tramite cui si crea il legame di appartenenza alla comunità politica e sociale, garantendo quindi l’unità nazionale^[24], come la Corte costituzionale ha chiarito più volte in passato. Il tema della scuola, che coinvolge il comparto più popoloso del pubblico impiego, è stato così sottratto a dichiarati appetiti regionali e a quella strisciante regionalizzazione che era già partita nella legge sulla cd. Buona scuola (n. 107 del 2015), con le note disposizioni sull’insegnamento dei dialetti e sulle chiamate “locali” degli insegnanti^[25]. Lo strict scrutiny che la Corte si riserva di svolgere tuttavia appare difficile possa superare la lettera della disposizione di cui all’art. 116, comma 3, ritenendosi implausibile che la legge di differenziazione che recepisse un’intesa coinvolgente il trasferimento di una o anche alcune delle funzioni comprese nell’ambito “norme generali sull’istruzione” possa essere, per ciò solo, dichiarata incostituzionale. Resta significativo tuttavia che, tra le dieci materie sulle quali la Corte focalizza l’attenzione, tra le ventitré coinvolte dall’art. 116, comma 3, Cost., l’istruzione sia l’unica che nella sentenza n. 192 venga dichiaratamente messa “al riparo” sulla base di considerazioni attinenti ai principi costituzionali interni, prescindendo da valutazioni concernenti la compatibilità con obblighi internazionali e di diritto UE.

5. Il giudice costituzionale tenta di reindirizzare su binari costituzionali il processo normativo

Proseguendo nell’esame del complesso tentativo di ricondurre la legge n. 86 del 2024 nell’alveo del dettato costituzionale, rispondendo alle numerose censure contenute nei ricorsi regionali bisogna ricordare almeno brevemente altri tre temi trattati dal giudice costituzionale.

In relazione alle fonti da utilizzare in tale processo, la Corte sembra dire un chiaro no all’impiego dei DPCM in relazione alla riserva di legge in materia di livelli essenziali delle prestazioni, di cui all’art. 117, comma 2, lett. m, Cost., così come alla indeterminatezza dei principi e criteri direttivi di una delega legislativa, che la legge n. 86 individua per relationem, rinviando alla legge di bilancio 2023, come si vedrà, con riferimento alla determinazione degli stessi LEP. Si tratta di un importante segnale che concerne non solo la tendenza all’utilizzo della fonte DPCM, che sembra esondare ogni argine e prestarsi particolarmente alla verticalizzazione in atto nei processi decisionali nella forma di governo, ma che riguarda anche la prassi di una certa larghezza nella definizione dei principi e criteri nella delegazione legislativa.

Il giudice costituzionale ha rigettato invece la censura relativa all’approvazione dell’intera legge che le Regioni avevano sollevato^[26], ritenendo la norma costituzionale dell’art. 116, comma 3, auto-applicativa. Al di là dell’intento meramente politico probabilmente perseguito dalle Regioni ricorrenti, di offrire un segnale di compattezza nel censurare tutte e prima di ogni altro profilo, compattamente, l’intera legge, motivo per cui non sorprende che tale vizio di costituzionalità “atipico” sia stato agevolmente aggirato, il dato si presta ad una sottolineatura ulteriore. Esso offre l’occasione per segnalare come per l’attuazione della norma costituzionale in questione sarebbe necessaria semmai una fonte sovraordinata alla legge, onde ridisegnare binari dotati di qualche effettività per il procedimento di differenziazione, alla luce dei principi chiariti nella prima parte della sentenza.

Qui si gioca forse la vera portata della questione dell’autonomia differenziata, che rischia di rimanere irrisolta se il legislatore e le Regioni si mostreranno invece riottosi ad accettare di rileggere le proprie aspirazioni alla luce del disegno che emerge nella ricostruzione teorica che apre la sentenza n. 192, e che reindirizza la trama dei rapporti tra centro e periferia alla luce dei principi di sussidiarietà e di solidarietà^[27].

Resta così aperto il problema, peraltro antico, dell’incapacità degli auto-vincoli legislativi di costituire fattore ordinante nella legislazione, come già emerso da una fin troppo abbondante prassi concernente la legge n. 400 del 1988, e quindi circa l’effettività del tentativo della legge n. 86, se verrà integrata per le parti mancanti a seguito delle plurime declaratorie di incostituzionalità, di rappresentare il binario su cui realmente si potrà muovere il percorso della differenziazione regionale. Sul punto, il futuro rischia di mostrare quanto il meccanismo prefigurato dall’art. 116, comma 3, Cost., non adeguatamente irregimentato sulla base di norme costituzionali che ne circoscrivano le potenzialità dirompenti, possa consentire alle leggi di differenziazione di scardinare, di volta in volta, il riparto di competenza definito ai commi 2 e 3 dell’art. 117 Cost., finendo nella peggiore delle ipotesi col de-costituzionalizzare ampiamente l’assetto delle competenze Stato-Regioni. Essendo questa possibile conseguenza, ad avviso di chi scrive, insita nel meccanismo stesso del terzo comma dell’art. 116 Cost., precisarne gli argini, incanalando in una chiara procedura che coinvolga maggiormente le Camere, oltre alle altre Regioni, e che preveda il coinvolgimento di organismi tecnici che studino le ricadute finanziarie e in termini di garanzia dei diritti e riduzione dei divari territoriali^[28], è una scelta che solo la volontà politica e discrezionale del legislatore costituzionale potrebbe compiere, e che è difficilmente operabile solo sulla base di una sentenza del giudice costituzionale.

Ancora in materia di fonti, la Corte cerca di mettere ordine escludendo l’impiego di decreti ministeriali per quanto concerne la possibile necessità di prevedere un riallineamento successivo delle quote di compartecipazione al gettito dei tributi, che saranno assegnati alle regioni differenziate nelle intese. Secondo la Corte, l’aggiornamento delle quote di compartecipazione, al variare del gettito e della spesa, non potrà essere determinato con decreti interministeriali, sottolineandosi la necessità che vengano previste nelle intese forme di coinvolgimento delle Camere. Tale indicazione del giudice costituzionale riconduce al circuito democratico rappresentativo – con le modalità che dovranno essere definite dal legislatore^[29] – le scelte circa l’allocazione delle risorse e l’eventuale redistribuzione laddove si verifichino incrementi del gettito dalle regioni che ottengono la differenziazione, senza che le stesse necessitino di risorse aggiuntive per finanziare le funzioni differenziate, e per di più senza che le stesse abbiano (presumibilmente) mai attivato tributi propri per finanziare tali funzioni. Si tratta di un punto cruciale, che costituisce uno dei tasselli di cui dovrà essere verificato il rispetto, nel seguito della sentenza n. 192, e che purtroppo è da temere rischi di rimanere uno dei tanti moniti inascoltati rivolti dal giudice costituzionale al legislatore. Allo stesso modo, a difesa del ruolo del Parlamento, è la censura che concerne il procedimento di approvazione delle intese, nel quale il ruolo delle Camere non potrà per la Corte ridursi ad un mero voto finale, potendosi esercitare le normali funzioni di discussione, emendamento e voto, così come garantite dall’art. 72 Cost.

6. La questione aperta della fissazione di diritti e prestazioni

Vi è poi la cruciale questione della fissazione dei Livelli essenziali di prestazione (LEP) e dell’individuazione delle cosiddette materie non-LEP, un vero e proprio assurdo giuridico che la legge n. 86 sembra costruire, se si considera come l’art. 117, comma 2, lettera m, Cost., prevede la fissazione di livelli essenziali senza confini di materia, e per tutte le Regioni, parlando di prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale.

L’approccio della legge che, prescindendo dal ritardo di oltre vent’anni nella fissazione dei LEP, e rimuovendo apparentemente il convitato di pietra della mancata attuazione del federalismo fiscale^[30], finisce col disvelare come in definitiva il meccanismo stesso dei LEP sia alla radice viziato ab origine (posto che esso ha finito col relativizzare la precettività dell’art. 3, commi 1 e 2, Cost.) e come tale impostazione offra poi il fianco ad ulteriori sviluppi impropri^[31]. Il giudice costituzionale ricostruisce la genesi degli stessi LEP sin dal 2001, ricordando come lo scopo che si intendeva perseguire con essi fosse “assicurare, se possibile, uno standard di tutela superiore al nucleo minimo del diritto”, mentre “il nucleo minimo del diritto è un limite derivante dalla Costituzione e va garantito da questa Corte, anche nei confronti della legge statale, a prescindere da considerazioni di ordine finanziario”^[32]. Viene così annullata l’intera disciplina posta nella legge di bilancio per il 2023 (n. 197 del 2022) concernente il sistema di definizione dei LEP per violazione dell’art. 76 Cost.

Dev’essere poi sottolineato, come tale declaratoria di incostituzionalità consequenziale, come precisato nel dispositivo, sia caratterizzata come di illegittimità sopravvenuta^[33]. Ciò non è da ritenere suscettibile di far salva la discussa istruttoria svolta dalla CLEP, il cui rapporto finale è stato consegnato solo il 17 dicembre 2024^[34], successivamente dunque alla sentenza n. 192, ma dal dato per cui fu la legge n. 86 a individuare quelle norme della legge di bilancio solo ex post, come principi e criteri di una delega, per cui se ne poteva produrre l’illegittimità solo dal momento in cui esse avevano assunto tale veste in relazione alla delega posta dall’art. 3, comma 1, della legge n. 86 del 2024. Da questo punto di vista appare quindi abbastanza significativo, ed il segnale di una sorta di ribellione del legislatore alle indicazioni ricevute dalla Corte, quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lett. b, della bozza di disegno di legge governativo (che reca la data 17 febbraio 2025) recentemente circolata, che prevede tra i principi e criteri della delega che attribuisce al Governo per la fissazione dei LEP, la necessità di avvalersi “nel rispetto della sentenza n. 192 del 2024, del lavoro istruttorio già compiuto sulla base dell’art. 1, commi da 791 a 801bis”…e cioè proprio delle norme dichiarate incostituzionali di cui si discute.

Per quanto concerne poi le materie non-LEP, la Corte si sofferma a specificare invece che anche in tali ambiti possono emergere diritti civili e sociali, da ciò derivando che in tali casi “i relativi trasferimenti non potranno riguardare funzioni che attengono a prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Se, invece, lo Stato intende accogliere una richiesta regionale relativa a una funzione rientrante in una materia “no-LEP” e incidente su un diritto civile o sociale, occorrerà la previa determinazione del relativo LEP, a partire dal costo standard”^[35]. La riconduzione a Costituzione del dettato legislativo passa anche qui per il tramite dell’assunzione come punto di partenza della necessaria priorità logica della tutela dei diritti individuali rispetto alla logica delle materie (e dei sottostanti appetiti per le risorse che le materie si suppone portino con sé).

Anche questa partita è tuttora aperta, come molte altre di quelle oggetto della decisione in commento, ed è nelle mani non solo della contestata Commissione fabbisogni standard^[36], ma anche del richiamato disegno di legge delega che il Governo ha già predisposto, e nel quale si recupera acriticamente un lavoro istruttorio svolto sulla base di una metodologia ritenuta da più parti discutibile^[37].

7. Quale seguito per una sentenza monumento?

Tra declaratorie di incostituzionalità dichiarate e rigettate, con suggerimento di interpretazioni conformi, come anticipato in apertura, prescinde dagli obiettivi di questo commento dare conto compiutamente di tutti i contenuti e le implicazioni di questa importante sentenza, su cui si è tentato di cogliere almeno qualche punto saliente di interesse costituzionalistico. E’ affidato ora al legislatore il compito di rispondere alla sentenza, predisponendo gli strumenti per affrontare i molti nodi sul tavolo, alcuni dei quali attendono da decenni di essere risolti, rimanendo alla dottrina il compito di segnalare le criticità irrisolte del nostro regionalismo. Criticità che si potranno ulteriormente aggravare se al ritardo del legislatore nel completare il disegno del regionalismo del 2001 sul versante finanziario, si verrà a sommare il perdurare della sua disattenzione per il seguito da dare alla decisione

Tra le altre affermazioni rimaste inascoltate appare degno di nota il monito contenuto al punto 23.3 della motivazione, in cui la Corte sollecita ripetutamente il legislatore circa l’attuazione del federalismo fiscale, ritenendo “improcrastinabile l’attuazione del fondo perequativo previsto dall’art. 15 del d.lgs. n. 68 del 2011: un ordinamento che intende attuare la punta avanzata del regionalismo differenziato non può permettersi di lasciare inattuato quel modello di federalismo fiscale «cooperativo» (sentenza n. 71 del 2023), disegnato dalla legge delega n. 42 del 2009”. A cinque mesi dalla pubblicazione della sentenza non si vedono ancora segnali nei lavori parlamentari di reazione di fronte all’urgenza di tale invito del giudice costituzionale a farsi carico dei divari territoriali, e con essi delle sorti del principio di unità nazionale.

Tali profili, così come quello relativo al finanziamento delle funzioni trasferite, inducono la Corte alle esortazioni più veementi. Si segnala infatti la necessità di abbandonare il criterio della spesa storica, sottolineando come l’invarianza finanziaria prevista nella legge significhi che la nuova allocazione di funzioni in differenziazione dovrà servire a razionalizzare la spesa pubblica, oltre che a specifiche esigenze, altrimenti non ha da farsi. Ma anche tali esortazioni sembrano destinate a cadere nel vuoto.

Nonostante quanto sostenuto dalla Corte, non si può non convenire con chi nutre seri dubbi sulla effettiva possibilità di realizzare quanto indicato dal giudice costituzionale in questi passaggi, circa la neutralità delle intese sul sistema di finanza pubblica^[38]. Così come preoccupa la prosecuzione del percorso, la lettura della già richiamata bozza di disegno di legge delega per la redazione dei LEP, ed il ruolo – in tale ambito delicatissimo – sin qui svolto da organismi che non fanno riferimento in alcun modo alle Camere ed al principio della rappresentanza, pur compiendo scelte politiche fondamentali^[39].

Analogo scetticismo non può che riguardare l’imperativa sottolineatura, svolta in più punti della motivazione, circa il ruolo delle Camere in relazione ad un processo che le vedrebbe assistere come spettatrici, qualora la legge rimanesse quale oggi è, monda dopo le caducazioni, e tuttavia (nonostante i plurimi dispositivi interpretativi di rigetto) ancora improntata allo spirito originario emerso sin dai primi passi dell’iter legis. A pochi giorni dallo “scippo” del Senato del disegno di legge sicurezza di cui stava concludendo l’esame, e che è stato trasfuso dopo mesi di esame parlamentare in un decreto-legge, e da altri significativi episodi di un ulteriore aggravarsi della fin troppo nota prassi di estremo abuso della decretazione d’urgenza, è tempo probabilmente di chiedersi fino a che punto le Camere potranno avere un ruolo nel processo “riavviato” con la legge n. 86 del 2024, e se non verranno nuovamente emarginate, continuando la fase di vera e propria regressione democratica cui stiamo assistendo.

Come si è detto, l’intento palese della pronuncia sembra apprezzabilmente quello di tentare di valere come paradigma e punto di riferimento per l’evoluzione successiva del regionalismo italiano, col chiaro obiettivo di ricostruire un’armonia – fin qui forse mai concretamente esistita – nell’equilibrio tra principio di unità e promozione delle autonomie territoriali. E questa armonia sarebbe necessaria, prima ancora che quella concernente l’attuazione dell’autonomia differenziata. La sentenza n. 192 resterà indubbiamente tra le grands décisions della Corte, spesso fonti di sviluppi successivi, e progressivi aggiustamenti, che possono arrivare gradualmente a contraddirle. La temperie attuale fa temere che la sentenza possa essere a breve aggirata, ma ciò non toglie che con essa il giudice costituzionale ha svolto un importante passo per tentare di reindirizzare un processo, a fronte di una sorprendente sistematica presa di distanza del legislatore dall’architettura del regionalismo disegnata dalla Costituzione.

1. Il presente articolo è stato sottoposto a referaggio a doppio cieco in base alla procedura pubblicata sul sito www.dirittoeconti.it ↑

2. Il dibattito è stato sterminato sulle riviste costituzionalistiche e non. Nella prima fase v. in particolare i contributi raccolti in La differenziazione nella Repubblica delle autonomie, a cura di D. Coduti, Torino 2022, passim. Per una serie di interventi critici sul ddl, poi divenuto legge n. 86 del 2024, si veda il fascicolo monografico della rivista Democrazia e diritto 1/2023, p. 1 ss. ↑

3. Con la quale si era tentata l’operazione di privare di argomenti elettorali l’allora nascente forza politica di un partito che faceva dell’istanza secessionistica la principale leva del suo risultato elettorale. ↑

4. L. Elia, “Introduzione”, in AA.VV. (a cura di T. Groppi e M. Olivetti), La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Torino, 2003, 18, nonché in in sede di indagine conoscitiva del Senato della Repubblica sull’allora recentissima legge di revisione costituzionale del Titolo V, il 23 ottobre 2001. ↑

5. Rispettivamente auditi il 30 maggio e il 25 maggio 2023. Il testo dei due interventi è pubblicato sul sito web del Senato della Repubblica, I Commissione affari costituzionali, nella sezione Audizioni – documenti acquisiti, nonché sul fascicolo di Democrazia e diritto 1/2023, cit. ↑

6. Al coro di rilievi critici si unirono presto una pletora di costituzionalisti auditi da entrambe le commissioni, nonché nel dibattito pubblico numerosi soggetti di importante rilievo, come la CEI. ↑

7. Si ricorda la vicenda che vide un deputato (Donno, M5S) cadere colpito da altri parlamentari, dopo aver mostrato il tricolore al Ministro degli affari regionali, notizia riportata sui quotidiani del 13 giugno 2024. ↑

8. In base ai dati del Servizio studi della Corte costituzionale sulla Giurisprudenza costituzionale dell’anno 2023, 19, i tempi di trattazione dei ricorsi in via principale sono 306 gg dalla pubblicazione del ricorso in GU al deposito della sentenza, mentre in questo caso dalla pubblicazione degli ultimi ricorsi (in GU 38 del 2024 il 18 settembre al 3 dicembre) al deposito della decisione (anche se la sentenza reca la data del 14 novembre) sono trascorsi solo 76 giorni, un quarto della durata media. ↑

9. Secondo cui, com’è noto, “La Corte funziona con l’intervento di almeno undici giudici. Le decisioni sono deliberate in Camera di consiglio dai giudici presenti a tutte le udienze in cui si è svolto il giudizio”. ↑

10. Sul problema, dinanzi all’Ufficio centrale v. M. Luciani, Il referendum abrogativo. La formazione delle leggi, Tomo I, 2, in Commentario della Costituzione, Bologna-Roma 2005, 327, nonché R. Pinardi, L’illegittimità dello ius superveniens ed il suo giudice in una pronuncia di estinzione del giudizio di ammissibilità, in Giurisprudenza costituzionale, 2016, 104 s. ↑

11. Sul punto sia consentito rinviare per un più esaustivo svolgimento della questione al mio commento in corso di pubblicazione su Giurisprudenza costituzionale, 2024. ↑

12. “Se prima della data dello svolgimento del referendum, la legge, o l’atto avente forza di legge, o le singole disposizioni di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati, l’Ufficio centrale per il referendum dichiara che le operazioni relative non hanno più corso”. ↑

13. M. Luciani, Ogni cosa al suo posto, Milano 2023, passim. ↑

14. Il riferimento è agli insegnamenti dati dal prof. Alessandro Pace nei molti anni di direzione della rivista Giurisprudenza costituzionale a tanti giovani studiosi, tra cui la sottoscritta, e al cui pensiero sia consentito dedicare queste poche pagine, scritte nei giorni immediatamente successivi alla sua scomparsa. ↑

15. Su cui v. almeno A.D’Atena, A Proposito della “clausola di asimmetria” (art. 116 u.c. Cost.), in Rivista AIC, 4/2020, p. 313 ss.; S. Staiano, Anti-mitopoiesi. Breve guida pratica al regionalismo differenziato con alcune premesse, in Federalismi.it, 29/2022, p. 189 ss., e Id., Salvare il regionalismo differenziato dai suoi epigoni attardati, in Rivista giuridica del mezzogiorno, 4/2023, p. 987 ss; G. Salerno, L’autonomia differenziata nell’evoluzione del regionalismo: da problema a prospettiva costituzionale, ivi, p, 979-986; G. Tarli Barbieri, Profili della differenziazione regionale, in Le Regioni, 1/2023, p. 55. ↑

16. Tanto da meritare un commenti solo su di esso, quello di C. Pinelli, Sulla premessa alla motivazione della decisione della Corte costituzionale sull’autonomia differenziata (sent. n. 192 del 2024), I Rassegna Astrid, 18/2024, p. 1. ↑

17. G. F. Viesti, Verso la secessione dei ricchi? Bari-Roma, 2019, passim; analogamente, F. Pallante, Spezzare l’Italia. Le Regioni come minaccia all’unità del paese, Torino 2024. In tema v. anche il fondamentale contributo di A. Giannola, G. Stornaiuolo, Un’analisi delle proposte avanzate sul ‘federalismo differenziato’, Riv. econ. Mezzogiorno, 1-2/2018, pp. 5-52. ↑

18. “Il popolo e la nazione sono unità non frammentabili. Esiste una sola nazione così come vi è solamente un popolo italiano, senza che siano in alcun modo configurabili dei “popoli regionali” che siano titolari di una porzione di sovranità (sentenza n. 365 del 2007). L’unità del popolo e della nazione postula l’unicità della rappresentanza politica nazionale”, punto 4 della motivazione in diritto. ↑

19. Sulle molteplici implicazioni della norma di cui all’art. 5 Cost., v. S. Staiano, Art. 5. La Costituzione italiana, Roma, 2017, passim. ↑

20. Sul punto v. M. Cecchetti, La differenziazione delle forme e condizioni dell’autonomia regionale nel sistema delle fonti, in Osservatorio sulle fonti, 2002, pp. 139-140; più di recente G. Tarli Barbieri, Verso un regionalismo differenziato, in Osservatorio sulle fonti, 2019, pp. 13 e 18, non a caso ha segnalato come da questo punto di vista la norma dell’art. 116 comma 3 sia «in­trinsecamente problematica», e riguardi singoli casi e specifiche esigenze di contesto (p. 14). ↑

21. Alla luce di tale giurisprudenza la materia comprende al suo interno: disciplina dell’obbligo scolastico, alle norme sulla parità tra istituzioni scolastiche (coinvolgente la determinazione dei requisiti per ottenere la “parità” e quindi, in definitiva, il rapporto fra scuola pubblica e privata), a quelle relative alle classi di concorso per gli insegnanti; ai curricoli didattici vigenti nei diversi ordini di scuole; ai criteri di formazione delle classi; alla organizzazione didattica delle scuole primarie; ai criteri e parametri per la determinazione degli organici; alla costituzione di reti territoriali tra le scuole per la definizione di un organico di rete, l’integrazione degli alunni con bisogni educativi speciali, la formazione permanente, la prevenzione dell’abbandono e il contrasto dell’insuccesso scolastico e formativo e dei fenomeni di bullismo, specialmente per le aree di massima corrispondenza tra povertà e dispersione scolastica. Sul tema v. M. Benvenuti, Un ‘problema nazionale’. Spunti ricostruttivi in tema di ‘istruzione’ e ‘istruzione e… formazione professionale’, tra Stato e Regioni, a partire dalla giurisprudenza costituzionale, in Federalismi.it, 1/2015, p. 2 ss.. ↑

22. Si vedano in particolare, nella direzione di questo ampliamento interpretativo dell’ambito delle “norme generali sull’istruzione”, le recentissime sentenze n. 223 del 2023 e n. 168 del 2024. ↑

23. Così va interpretata ad avviso di chi scrive la disposizione del comma 2 dell’art. 33 che, pur riferendosi alla Repubblica, prosegue nominando non a caso l’istituzione di scuole statali per tutti gli ordini e gradi. ↑

24. Aveva evidenziato la necessità di limitare la differenziazione in materia per primo A. Morrone, Il regionalismo differenziato. Commento all’art. 116, comma 3 della Costituzione, in Federalismo fiscale, n. 1/2007, 139 ss. La Corte ha stabilito che «l’obbligo di istruzione appartiene a quella categoria di “disposizioni” statali che definiscono la struttura portante del sistema nazionale di istruzione e che richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario e uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante una offerta formativa omogenea, la sostanziale parità di trattamento tra gli utenti che usufruiscono del servizio di istruzione» (Corte cost., sentenza n. 309 del 2010). Inoltre, aveva precisato, circoscrivendo i possibili effetti della parziale regionalizzazione operata nel 2001, con riferimento ai diritti civili e sociali, che «deve essere garantito agli utenti del servizio scolastico un adeguato livello di fruizione delle prestazioni formative sulla base di standard uniformi applicabili sull’intero territorio nazionale; ferma comunque la possibilità delle singole Regioni, nell’ambito della loro competenza concorrente in materia, di migliorare i suddetti livelli di prestazioni e, dunque, il contenuto dell’offerta formativa, adeguandola, in particolare, alle esigenze locali»; precisando inoltre che tali norme “sono funzionali, anche nei lori profili di rilevanza organizzativa, ad assicurare, mediante – si ribadisce – la previsione di una offerta formativa sostanzialmente uniforme sull’intero territorio nazionale, l’identità culturale del Paese, nel rispetto della libertà di insegnamento di cui all’art. 33, primo comma, Cost.” (sentenza n. 200 del 2009). ↑

25. Sul problema v. R. Calvano, Scuola e Costituzione, tra autonomie e mercato, Napoli 2019; nonché Id., La scuola, gli insegnanti e l’art. 116, comma 3, Cost. L’istruzione al tempo del regionalismo differenziato in Questione giustizia, 4/2019, 71. ↑

26. L’impressione è che le Regioni volessero usare la censura sull’intera legge, posta in apertura dei quattro ricorsi, come manifesto della loro comune contrapposizione frontale alla legge n. 86. Sul punto si veda tra gli altri il ricorso della Regione Toscana, ai punti 1.3-1.4, p. 14 e 15 e quello della Regione Puglia, p. 7-11. ↑

27. Un’ampia riflessione sul ruolo del principio di sussidiarietà è ora nello studio di V. Ciaccio, Eguaglianza sostanziale e sussidiarietà orizzontale, Napoli, 2024, passim. ↑

28. Da questo punto di vista paiono molto rilevanti le notazioni svolte circa il ruolo e la composizione dell’Ufficio parlmentare di bilancio e la Commissione fabbisogni standard da V. Tondi della Mura, “Audizione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla determinazione e sull’attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, Commissione parlamentare per le questioni regionali, 2 aprile 2025. ↑

29. Tale coinvolgimento delle Camere potendo essere rappresentato da pareri delle commissioni parlamentari, da delibera su documenti di indirizzo, come risoluzioni etc. La necessità di ricondurre i processi decisionali al circuito democratico rappresentativo, non necessariamente identificabile come centralità/necessità della legge, è sottolineata da A. Cardone, Sistema delle fonti e forma di governo, Bologna, 2023, passim. ↑

30. Ricorda che oltre a tale inattuazione vi è poi quella dell’art. 118 Cost., P. Caretti, La Corte costituzionale mette un po’ d’ordine nel confuso dibattito sull’autonomia differenziata, in Rassegna Astrid 18/2024, p. 5. ↑

31. Si sofferma sul tema, a commento della sentenza n. 192, G. Torretta, La disciplina dei LEP per l’autonomia differenziata (ma non solo) al vaglio della Corte costituzionale. Note a margine della sentenza n. 192/2024, in Federalismi.it 13/2025, p. 173. ↑

32. Ciò è chiarito molto bene anche nella coeva sentenza relativa alla sanità della Regione Campania, n. 195 del 2024, in cui si stabilisce la priorità tra contenuto minimo dei diritti rispetto ai vincoli finanziari, affermando che, “tali diritti, e in particolare il diritto alla salute, coinvolgendo primarie esigenze della persona umana, non possono essere sacrificati fintanto che esistono risorse che il decisore politico ha la disponibilità di utilizzare per altri impieghi che non rivestono la medesima priorità”. ↑

33. “A partire dall’entrata in vigore della legge n. 86 del 2024, dell’art. 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025)”, punto 14 del dispositivo della sentenza. ↑

34. Cui pure, un passaggio dettato probabilmente dal garbo, nella motivazione della sentenza, fa riferimento al punto 13.3, per il quale “Resta fermo il lavoro istruttorio e ricognitivo compiuto sulla base di tali norme”. ↑

35. Punto 15.2 della motivazione in diritto. ↑

36. Si vedano in proposito le osservazioni molto ficcanti circa le modalità di nomina e le caratteristiche di questa Commissione rispetto ad altri organismi analoghi come l’Ufficio parlamentare di bilancio, di V. Tondi della Mura “Audizione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla determinazione e sull’attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, Commissione parlamentare per le questioni regionali, 2 aprile 2025. ↑

37. Anche su questo v. Tondi della mura, Non è Voltaire: le pagine bianche (e quelle grigie) del «Rapporto finale» del Comitato per l’individuazione dei Lep, in Federalismi.it, 15/2024, 201 ss. nonché M. Luciani et al., Osservazioni del sottogruppo 5 e di alcuni altri componenti del Comitato, trasmesse al Presidente e al Comitato, in Federalismi.it, 27/2023. ↑

38. C. Buzzacchi, Pluralismo, differenze, sussidiarietà ed eguaglianza: dalla sentenza n. 192 del 2024 il modello per il sistema regionale «differenziato», in Astrid Rassegna 18/2024. ↑

39. V. supra, nota 25. ↑