Il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali, oggi*

*Anticipazione sul numero 1/2025 di Bilancio Comunità Persona (in corso di pubblicazione), La pubblicanda versione definitiva può variare su sollecitazione dell’Autore

di Guido Rivosecchi

Sommario

1. Parificazione dei rendiconti, autonomia regionale, risorse e diritti costituzionali.

2. Un giudizio sempre più complesso: oggetto, parametro, funzione certatoria e accesso alla giustizia costituzionale.

3. La controversa questione della natura giuridica della parificazione dei rendiconti regionali. 

4. Stress test per il giudizio di parifica: le vicende relative ai rendiconti 2019-2020-2021 della Regione siciliana e la giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti.

5. Verso una ricomposizione degli orientamenti della giurisprudenza? 

6. Le garanzie necessarie: tecniche istruttorie e tutela del contraddittorio nella parificazione dei rendiconti regionali.

Abstract: Il contributo prende in esame il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali nei più recenti sviluppi, ponendone in rilievo la crescente complessità a seguito della costituzionalizzazione del precetto dell’equilibrio e dei vincoli europei al governo dei conti pubblici che impongono un accertamento giudiziale delle informazioni contabili dell’ente, trattandosi di giudizio unitariamente rivolto ad assicurare la funzione di “controllo-garanzia” della legalità finanziaria e a restituire alle Assemblee elettive e alla comunità politica la verifica inerente all’impiego delle risorse, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, della Corte di cassazione e della Corte dei conti. Tutto ciò, a prescindere dalla questione della natura dell’attività svolta, richiederebbe una ricomposizione degli orientamenti degli organi di vertice della Corte dei conti attorno ad alcuni profili irrinunciabili al fine di garantire l’effettività della tutela delle parti pubbliche e degli interessi costituzionalmente rilevanti e potenzialmente antagonisticoinvolti nel giudizio stesso (Regione, Pubblico ministero contabile, interessi finanziari adespoti alla sana amministrazione): autosufficienza della “decisione” di parifica, distinta dall’allegata “relazione”, in quanto avente effetti assimilabili a quelli di una pronuncia che “fa stato” nei confronti delle parti in ordine ai fatti di gestione accertati rispetto ai parametri normativi; criterio della c.d. “doppia perimetrazione”, ricavabile dal principio della domanda, che consente di individuare la portata del giudizio d’impugnazione ex art. 123 del Codice della giustizia contabile; valorizzazione della fase istruttoria, anche mediante le c.d. istruttorie “incrociate”, vale a dire funzionali ad acquisire informazioni e dati da soggetti terzi rispetto alla Regione ma a questa collegati; pienezza ed effettività del contraddittorio in tutte le fasi del procedimento. A tali fini, de iure condendo viene auspicato un intervento del legislatore rivolto ad introdurre un vero e proprio rito del controllo, in quanto la garanzia della neutralità dell’organo magistratuale e della funzione può ritenersi tale soltanto se la Corte dei conti opera sulla base di una completa eteronomia in tutte le fasi del procedimento.

1. Parificazione dei rendiconti, autonomia regionale, risorse e diritti costituzionali.

Già previsto per le autonomie speciali ed esteso alle Regioni a statuto ordinario dall’art. 1, c. 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali fornisce una prospettiva di analisi particolarmente significativa del ruolo costituzionalmente affidato alla Corte dei conti a presidio del corretto impiego delle risorse pubbliche, della legalità finanziaria e dei suoi riflessi sull’autonomia regionale. Infatti, tra le funzioni affidate alla magistratura contabile, il procedimento qui in esame è quello che più si svolge “a ridosso” della legge regionale – massima espressione dell’autonomia politica dell’ente territoriale – nella specie sotto forma di atto legislativo di approvazione del rendiconto.

Pur non potendo produrre alcun effetto inibitorio dell’efficacia della legge regionale per limiti di ordine costituzionale^[1], il giudizio di parificazione costituisce sede privilegiata di controllo giudiziale di legittimità-regolarità dei conti perché esso oggi non si esplica più, come in origine, in un mero raffronto tra scritture contabili (tra i risultati del rendiconto, i dati esposti nei conti periodici e le “autorizzazioni” di spesa del bilancio di previsione), bensì consente di sindacare la legittimità delle partite di entrata e di spesa e dei relativi titoli (provvedimenti amministrativi e contratti) e di accertare il rispetto o non degli equilibri di bilancio mediante un procedimento a struttura binaria e ad esito dicotomico (parifica/non parifica) assistito dalle formalità della giurisdizione contenziosa^[2].

La costituzionalizzazione dei precetti dell’equilibrio e della sostenibilità della finanza pubblica allargata (art. 81, 119, c. 1, e 97, c. 1, Cost.) ha concorso in maniera decisiva a modificare il giudizio di parificazione dei rendiconti ampliandone oggetto e parametro, essendo quest’ultimo ormai idoneo ad includere tutte le fonti costituzionali, “rinforzate” e legislative rivolte ad assicurare l’equilibrio per tutto il ciclo di bilancio.

In altre occasioni, anche in seminari di questa Scuola, si sono già presi in esame i fattori che hanno concorso al rafforzamento dei controlli giudiziali di legittimità-regolarità dei conti, a cui è riconducibile il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali; fattori successivamente acuiti dalla crisi economico-finanziaria del 2010-2011, dalla successiva costituzionalizzazione del precetto dell’equilibrio di bilancio e dal perdurante regime di emergenza permanente (economico-finanziaria, pandemica; bellico-energetica)^[3].

In questo contesto, alla luce di recenti novità giurisprudenziali, pare opportuno tornare ad esaminare i profili procedimentali e sostanziali che connotano il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali, la sua natura e gli effetti che esso è idoneo a produrre sull’autonomia regionale, con particolare riguardo alle tecniche istruttorie e alla tutela del contraddittorio. Questi ultimi, infatti, costituiscono gli istituti di maggior rilievo ai fini della composizione degli interessi costituzionalmente rilevanti e potenzialmente antagonisti che vengono in rilievo nel giudizio qui in esame: da un lato, il principio di autonomia della Regione, inteso nella sua massima espressione politico-legislativa e, dall’altro lato, il principio di legalità-finanziaria e l’interesse al corretto impiego delle risorse pubbliche, ivi inclusa l’esigenza di rispettare le tempistiche normativamente previste per il corretto svolgimento del ciclo annuale di bilancio al fine di assicurare la partecipazione delle Regioni al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e la funzionalità della decisione finanziaria annuale.

Occorre preliminarmente richiamare alcune premesse di ordine giuridico-costituzionale entro le quali si inscrive il rafforzamento del giudizio di parificazione dei rendiconti regionali perseguito dal legislatore e dalla giurisprudenza costituzionale.

In primo luogo, il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali è disciplinato dalle stesse norme previste per la parifica del rendiconto generale dello Stato per effetto dei rinvii agli artt. 39-41 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, (T.U. Corte dei conti) contenuti, per le Regioni a statuto ordinario, nell’art. 1, c. 5, del d.l. n. 174/2012, e, per le Regioni a statuto speciale, nelle apposite norme di attuazione statutaria^[4].

In secondo luogo, a seguito dell’introduzione dei precetti dell’equilibrio e della sostenibilità delle finanze pubbliche da parte della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, il giudizio di parificazione ha assunto un ruolo sempre più rilevante nel controllo della finanza pubblica allargata perché, come precisato dalla giurisprudenza costituzionale, copertura finanziaria ed equilibrio di bilancio integrano una «clausola generale» quale parametro operante direttamente – anche senza interpositio legislatoris – nel giudizio di costituzionalità delle leggi che si riflette sui controlli sulla finanza pubblica affidati alla Corte dei conti^[5]. Alla stregua di tale interpretazione, i richiamati precetti costituzionali esplicano i loro effetti anche tra i diversi esercizi finanziari in forza del principio di continuità dei conti^[6]; principio che la parifica è chiamata a garantire^[7], pur senza vincolare direttamente la legge di approvazione del rendiconto che attiene all’autonomia dei Consigli regionali ed è espressione della diversa funzione di controllo politico del Legislativo sull’Esecutivo^[8].

A tali fini, il giudizio di parificazione del rendiconto non risponde soltanto ai principi della contabilità pubblica, ma, riprendendo l’espressione ripetutamente utilizzata dalla giurisprudenza costituzionale, anche a quelli del «diritto del bilancio» inteso quale insieme di fonti costituzionali, rinforzate e di leggi ordinarie rivolte a preservare gli equilibri finanziari e la “sana” gestione^[9]. Secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, tali atti hanno progressivamente integrato il parametro del «riscontro con le leggi del bilancio» di cui all’art. 39 del r.d. n. 1214/1934 a cui la parifica è preordinata.

Da quanto sin qui detto segue un’ultima fondamentale premessa da tenere ben presente per il corretto inquadramento del giudizio di parificazione dei rendiconti regionali. Accertando le modalità di impiego delle risorse e salvaguardando i saldi di bilancio, con tale giudizio la Corte dei conti concorre ad assicurare la sostenibilità nel tempo dei diritti costituzionali perché tutti i diritti “costano” e necessitano di risorse^[10]; ricorse che, in buona parte, sono destinate al finanziamento di politiche regionali rivolte ad erogare prestazioni^[11].

2. Un giudizio sempre più complesso: oggetto, parametro, funzione certatoria e accesso alla giustizia costituzionale

Tanto premesso, alla stregua dei più recenti orientamenti normativi e giurisprudenziali, il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali si configura come procedimento di verifica delle informazioni contabili dell’ente territoriale che si esplica in un controllo del rendiconto articolato su tre livelli: le scritture contabili relative alle singole transazioni, vale a dire provvedimenti amministrativi e contratti costituenti titolo degli impegni di spesa o degli accertamenti di entrata (primo livello) che, rappresentate secondo i criteri della contabilità analitica (secondo livello), vengono sintetizzate nei saldi rappresentati nel rendiconto (terzo livello)^[12].

Il rendiconto, quindi, così strutturato su più livelli – corrispondenti, oggi, alle «scritture contabili» richiamate dall’art. 39 del r.d. n. 1214/1934 – espone in maniera sintetica, cioè attraverso i saldi, i risultati della gestione espressi dalla contabilità analitica entro i limiti fissati dal bilancio di previsione e in base alle leggi di spesa su cui trovano fondamento gli atti che costituiscono titolo di pagamento^[13]. Ne consegue che il giudizio di parificazione consente di sindacare la legittimità delle partite di entrata e di spesa e dei loro titoli presupposti e di accertare, in definitiva, il rispetto o non dei parametri normativi sugli equilibri finanziari^[14]. Da ciò discende la struttura sempre più articolata dei rendiconti, funzionale all’esigenza che le singole scritture contabili rispondano a requisiti di chiarezza, correttezza, univocità, veridicità e trasparenza^[15].

Ai fini dell’individuazione del parametro normativo del giudizio di parificazione dei rendiconti regionali, occorre anzitutto rammentare che, contrariamente allo Stato, le Regioni sono costituzionalmente tenute ad assicurare l’equilibrio costante di parte corrente dal momento che l’indebitamento è ammesso soltanto per la spesa di investimento (art. 119, c. 7, Cost.). Ne consegue che le Regioni devono garantire percorsi di rientro da eventuali disavanzi, calcolati attraverso il peculiare saldo chiamato «risultato di amministrazione». Tale saldo, muovendo dai limiti all’indebitamento costituzionalmente previsti, obbliga gli enti stessi a recuperare dalle risorse proprie (mediante maggiori entrate o risparmi di spesa) le coperture che sono risultate mancanti nel ciclo di gestione^[16].

Riassumendo: l’oggetto principale del giudizio di parificazione del rendiconto è costituito dalla verifica dei saldi. È per questo che per le Regioni il risultato di amministrazione – riprendendo le parole della Corte costituzionale – costituisce «l’oggetto principale e lo scopo del giudizio di parificazione» ai fini della «verifica, a consuntivo, degli equilibri di bilancio»^[17]. A tali fini, la giurisprudenza costituzionale ha individuato l’ambito e la portata del giudizio indicando puntualmente gli elementi che devono essere contenuti nella legge di approvazione del rendiconto: a) il risultato di amministrazione quale indicatore idoneo a chiarire la situazione economico-finanziaria dell’ente al termine dell’esercizio in modo comparabile a quella dell’anno precedente e a quella che sarà determinata per l’esercizio successivo; b) il risultato della gestione annuale, che consente di imputare le risultanze della gestione stessa agli amministratori in carica; c) lo stato di indebitamento e delle eventuali passività dell’ente applicate agli esercizi futuri, che consente una valutazione dell’andamento pluriennale dei conti^[18].

In definitiva, l’oggetto principale del giudizio di parifica dei rendiconti regionali è costituito dalla determinazione del risultato di amministrazione quale saldo che è in grado di misurare il rispetto dell’equilibrio e l’eventuale grado di divergenza da esso. Infatti, come ripetutamente precisato dalla giurisprudenza costituzionale^[19], un risultato di amministrazione infedele pregiudicherebbe anche gli esercizi finanziari futuri e, quindi, le stesse politiche di risanamento pluriennali e il conseguimento dell’equilibrio^[20].

 Dall’esigenza di verificare la correttezza e la sincerità dei saldi (espressione sintetica delle scritture di terzo livello) e la coerenza con gli obiettivi di legge obiettivo discende la necessità che le singole scritture contabili rispondano a requisiti di veridicità, chiarezza, correttezza univocità, e trasparenza (secondo livello) e che queste si basino su titoli in grado di produrre una valida iscrizione in bilancio (primo livello).

In questa prospettiva, l’accertamento della veridicità e della legittimità dei conti espletato in sede di parifica non può non interessare incidentalmente la legittimità del titolo legislativo che ha generato la posta di spesa, al fine di accertare la conformità a Costituzione delle disposizioni contenute nel bilancio o nelle leggi di spesa che hanno consentito l’accertamento o l’impegno delle poste successivamente rendicontate^[21].

Nel contesto normativo e giurisprudenziale sopra ricostruito, l’accesso alla giustizia costituzionale in sede di parifica non risponde tanto all’esigenza di evitare la formazione di “zone franche” dal controllo di costituzionalità da cui segue il riconoscimento dalla natura di giudice «ai limitati fini» del promovimento della questione sin dalla “storica” sentenza n. 226 del 1976^[22], ma discende dalla stessa struttura del giudizio di parifica, dai suoi elementi costitutivi e dai presupposti soggettivi e oggettivi^[23]. L’essere incardinato davanti a un organo del potere giudiziario; l’essere basato soltanto sulla rigorosa applicazione ad un caso concreto di parametri esclusivamente normativi; il produrre decisioni emanate con modalità che rispettino il principio del contraddittorio, inteso quale precetto vincolante e pienamente realizzato mediante l’impugnabilità delle decisioni stesse^[24]. La combinazione di tali elementi realizza le condizioni ai fini dell’ampiamento della rilevanza e dell’incidentalità per il promovimento di questioni di legittimità costituzionale^[25].

Non è certamente un caso che il principio della ricorribilità delle decisioni di parifica delle Sezioni regionali – decisivo ai fini dell’attrazione del procedimento nell’alveo della giurisdizione – sia stato affermato dalla Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 39 del 2014, ove si legge che tali «pronunce […] possono […] ledere le situazioni giuridiche soggettive», e, quindi, deve essere assicurata «la garanzia della tutela dinnanzi al giudice assicurata dal fondamentale principio dell’art. 24 Cost.», sicché «[r]esta […] in discussione, non già l’an, ma soltanto il quomodo di tale tutela»^[26].

Da quanto sin qui detto segue che può essere necessario per il magistrato contabile verificare preliminarmente la conformità a Costituzione di disposizioni di legge presupposte o conseguenti ai titoli di spesa del rendiconto al fine di consentire al giudice di validare o meno il rendiconto^[27].

Attraverso diverse fasi storiche^[28], la giurisprudenza costituzionale, in particolare nelle sentenze n. 81 del 2017, n. 196 del 2018, n. 157 e n. 189 del 2020, è giunta a delineare un vero e proprio “test di giurisdizionalità” ai fini della legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità, successivamente confermato^[29] e sintetizzabile nei seguenti termini: a) applicazione di parametri normativi, tenendo conto che «l’esito del procedimento è dicotomico nel senso di ammettere od escludere dalla parifica le singole partite di spesa e di entrata che compongono il bilancio»; b) «giustiziabilità del provvedimento in relazione a situazioni soggettive dell’ente territoriale coinvolte» assicurando la ricorribilità entro i termini previsti – altrimenti la pronuncia è definitiva – delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione; c) «pieno contraddittorio sia nell’ambito del giudizio di parifica esercitato dalla Sezione regionale sia nell’eventuale giudizio ad istanza di parte, qualora quest’ultimo venga avviato dall’ente territoriale cui si rivolge la parifica», assicurando, in entrambe le ipotesi, «il coinvolgimento del pubblico ministero a tutela dell’interesse generale oggettivo della regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente territoriale»^[30].

In tale prospettiva, la legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalità in sede di parifica è stata progressivamente ampliata sia “per oggetto”, poiché essa riguarda ormai tutte le disposizioni di legge, statale e regionale, che possono alterare gli equilibri di bilancio^[31], sia “per parametro”, non essendo più limitata alle violazioni dell’art. 81 Cost., ma estesa dapprima ai contrasti con tutte le norme costituzionali sull’equilibrio e sui limiti all’indebitamento degli enti sub-statali (artt. 97, c. 1, e 119 Cost.)^[32] e, successivamente, alla violazione dei parametri attinenti al riparto di competenze tra Stato e Regioni, sia pure alle condizioni precisate dalla stessa giurisprudenza costituzionale^[33].

È questo il contesto in cui si è giunti al progressivo ampliamento dell’oggetto e del parametro del giudizio di parificazione dei rendiconti delle Regioni, stante l’assimilazione delle leggi di bilancio e di approvazione del rendiconto alle altre leggi regionali per effetto del definitivo superamento della teoria della natura meramente formale delle leggi di bilancio e della loro conseguente assoggettabilità al controllo di costituzionalità, affermata apertis verbis soltanto dalla sentenza n. 10 del 2016^[34].

Inoltre, l’accentuazione della funzione certatoria (e, con essa, della natura giudiziale) della parifica costituisce il riflesso dell’introduzione da parte dei Trattati europei di strumenti di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, da cui segue che i controlli sui bilanci e sui rendiconti degli enti che compongono la c.d. finanza pubblica allargata siano effettuati in base a regole numeriche, secondo quanto previsto dalla direttiva sui quadri di bilancio degli Stati membri^[35]. La normativa richiamata ha l’effetto di conferire ai saldi il valore di parametri numerici vincolanti, concordati per evitare “disavanzi eccessivi”, da cui discende l’esigenza di assicurare la veridicità dei bilanci e dei conti mediante controlli affidati ad un organo di audit e riferibili, appunto, a detti parametri numerici vincolanti individuati nei saldi di bilancio.

In questa prospettiva, la legge costituzionale n. 1 del 2012 sul c.d. pareggio di bilancio costituisce il punto di svolta anzitutto poiché individua il parametro normativo del giudizio di parificazione dei rendiconti regionali che mancava nel quadro costituzionale originario e che viene oggi identificato nell’equilibrio di bilancio come declinato dal legislatore e nella sostenibilità del debito pubblico. Ciò fornisce rinnovato fondamento costituzionale, in uno con l’art. 100 Cost., alla parifica dei rendiconti regionali, inteso come procedimento rivolto all’accertamento dei saldi, secondo quanto previsto anche dal diritto dell’Unione europea in ordine a controlli di legittimità-regolarità dei conti effettivamente basati su regole numeriche^[36].

I precetti costituzionali e quelli del diritto euro-unitario hanno indotto il legislatore, nel processo di armonizzazione dei bilanci e di verifica dei conti, a determinare il progressivo ampliamento dei “fatti”, vale a dire dell’oggetto degli accertamenti contabili e della stessa struttura dei rendiconti delle Regioni^[37], e dei “materiali” normativi rilevanti^[38], creando conseguentemente i presupposti per l’allargamento del thema decidendum del giudizio di parifica^[39].

Quanto sin qui detto è riferibile al procedimento che esita nella «decisione di parifica» da tenere distinta rispetto alla «relazione allegata»^[40]. Fondata sulle norme che disciplinano il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali^[41], tale distinzione ha trovato sviluppo nelle prassi più recenti, anche se attraverso moduli procedurali non sempre omogenei seguiti dalle diverse Sezioni regionali.

Si deve quindi distinguere, da un lato, la «decisione» che ha ad oggetto i risultati della gestione posti a raffronto con i parametri normativi, con la quale viene accertata la regolarità o l’irregolarità del rendiconto, con effetti – come si avrà modo di chiarire – indirettamente conformativi nei confronti del legislatore regionale^[42], «nel senso di ammettere o escludere dalla parifica le singole partite di spesa e di entrata che compongono il bilancio»^[43], e, dall’altro lato, la «relazione allegata»^[44], con la quale sono invece formulate osservazioni in ordine alla regolarità della gestione al fine di migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa. La «relazione», quindi, ha natura di referto ed è inquadrabile nei controlli rivolti a stimolare “buone pratiche” e processi di auto-correzione nell’impiego delle risorse da parte degli enti destinatari.

Come precisato dalle Sezioni riunite in sede giurisdizionale della Corte dei conti^[45], decisione e relazione svolgono «unitariamente quella funzione ausiliaria rispetto all’organo legislativo cui il giudizio di parifica è preordinato», ma tali atti rimangono distinti sotto il profilo dell’oggetto e delle finalità. La «decisione», infatti, essendo ancorata a parametri normativi e avendo struttura dicotomica, accerta il saldo a una determinata data e, quindi, è assimilabile agli effetti di una pronuncia che “fa stato” nei confronti delle parti in ordine ai fatti di gestione e alle informazioni contabili accertate in via definitiva, una volta decorsi i termini di impugnazione davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione^[46]. Ne consegue che soltanto la «decisione» è ricorribile davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione ed è pertanto idonea a delimitare il perimetro di questa speciale giurisdizione della Corte dei conti nella materia della contabilità pubblica^[47].

Gli sviluppi procedurali che hanno interessato il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali nella fase più recente hanno consentito di ricondurre tale istituto ai controlli di legittimità-regolarità dei conti, trattandosi di procedimento che: a) è sorretto dalle forme dell’attività contenziosa; b) si risolve nel valutare la conformità degli atti che ne formano oggetto alle norme del diritto oggettivo; c) è assistito dall’intervento del Pubblico ministero contabile nell’interesse della legalità finanziaria e degli interessi finanziari adespoti alla corretta rappresentazione e gestione del bilancio o, se si preferisce, degli interessi “relativamente soggettivi” alla “sana” gestione finanziaria^[48]; d) è giustiziabile davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione in relazione a situazioni soggettive ritenute lese.

L’impugnazione delle decisioni di parifica della Sezione regionale è infatti ora prevista davanti alle Sezioni Riunite in speciale composizione giusto il disposto dell’art. 11, c. 6, lett. e), del d.lgs. n. 174 del 2016 (c.d. Codice di giustizia contabile) che affida ad esse la competenza a decidere, tra l’altro, sui giudizi «nelle materie di contabilità pubblica, nel caso di impugnazioni conseguenti alle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo»^[49], mettendo così in rilievo il collegamento tra la funzione di controllo e quella giurisdizionale^[50].

Dai più recenti sviluppi della giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti meglio si delineano gli effetti prodotti dalla parificazione dei rendiconti. Come si argomenterà appresso, l’esito del giudizio determina il duplice effetto di conferire certezza giuridica agli accertamenti giuridico-contabili effettuati e di produrre un effetto conformativo non già sulla legge regionale di approvazione del rendiconto, bensì un effetto conformativo indiretto nel senso di impegnare l’amministrazione a porre rimedio alle situazioni di irregolarità accertate in sede di assestamento e a provvedere adeguatamente per assicurare il rispetto della copertura^[51].

Basti pensare alle sentenze della Corte costituzionale n. 9 e n. 120 del 2024, che hanno accolto questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione e hanno dichiarato costituzionalmente illegittime norme regionali e norme di attuazione dello statuto della Regione siciliana che avevano la pretesa di “spalmare” il rientro dal deficit in un periodo da dieci a trenta anni anziché nel triennio di riferimento della programmazione di bilancio. O, ancora, si pensi alla sentenza n. 39 del 2024 che, per la prima volta, ha dichiarato costituzionalmente illegittima una legge regionale di approvazione del rendiconto per contrasto con gli esiti del giudizio di parificazione relativo a quel rendiconto: il che significa che la parifica integra il parametro nel controllo di costituzionalità delle leggi regionali. Pertanto, pur non determinando alcun obbligo giuridico a modificare la legge di rendiconto eventualmente medio tempore approvata, la decisione di parifica si riflette sugli obblighi di assestamento e sulla legittimità delle coperture previste, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale^[52]e della Corte dei conti^[53].

Tutto ciò rende il giudizio di parifica dei rendiconti regionali lo strumento di tutela principale del «bene pubblico»bilancio, perché è attraverso il saldo che, a previsione e a rendiconto, la Regione è in grado di «sintetizzare e rendere certe le scelte» allocative^[54]. Secondo la giurisprudenza costituzionale il principio di rendicontazione (e quindi la parifica del rendiconto) si collega al circuito democratico-rappresentativo essendo strumentale al principio della responsabilità politica e alla responsabilità di mandato poiché il rendiconto, attribuendo certezza giuridica ai conti e assicurando trasparenza e veridicità delle scritture contabili, consente di verificare come sono state utilizzate le risorse rispetto ai programmi e agli impegni assunti dagli amministratori pubblici^[55].

In questo quadro di riferimento, la giurisprudenza costituzionale degli ultimi dieci anni ha edificato una vera e propria dottrina dei “controlli-garanzia” di legalità finanziaria, a cui è riconducibile il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali; legalità intesa in senso non statico, bensì dinamico, in quanto accompagna l’intero ciclo di bilancio degli enti, producendo effetti conformativi in esito al controllo-garanzia ad effetti certatori e conformativi^[56].

Tale impostazione è da ultimo confermata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 39 del 2024 che ha dichiarato costituzionalmente illegittime alcune disposizioni della legge della Regione Molise di approvazione del rendiconto 2020 (legge regionale 29 dicembre 2021, n. 6) per difformità dai saldi accertati dalla Corte dei conti nel giudizio di parifica di quello stesso rendiconto generale per l’esercizio finanziario 2020. Tale pronuncia, come si accennava, ha l’effetto di elevare il giudizio di parificazione dei rendiconti a parametro integrativo del controllo di costituzionalità delle leggi regionali, così rafforzando l’effetto conformativo che il giudizio stesso determina sull’autonomia regionale, pur nelle sfere di attribuzioni distinte e non confliggenti rispettivamente spettanti all’autonomia politico-legislativa della Regione e al controllo-garanzia della Corte dei conti^[57].

In riferimento al più recente orientamento della giurisprudenza costituzionale, non pare quindi azzardato ragionare di un possibile accostamento degli esiti del giudizio di parificazione dei rendiconti regionali a quelli assunti dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (d’ora in poi: Corte EDU) nella giurisprudenza costituzionale, nella fase successiva alle c.d. sentenze “gemelle”^[58], beninteso limitatamente al valore parametrico assunto dalle rispettive pronunce nel controllo di costituzionalità delle leggi. Infatti, così come la giurisprudenza della Corte EDU, per il tramite dell’art. 117, c. 1, Cost. integra il parametro costituzionale nel controllo di costituzionalità delle leggi ai fini del rispetto degli obblighi internazionali, in maniera non dissimile l’esito del giudizio di parificazione dei rendiconti, per il tramite dei rinnovati artt. 81 Cost., 97, c. 1, e 119 Cost., integra il parametro nel controllo di costituzionalità delle leggi regionali in ordine al rispetto dei precetti dell’equilibrio e della sostenibilità delle finanze pubbliche^[59].

Nella prospettiva che si è tentato qui di argomentare, la parificazione dei rendiconti è pertanto idonea a superare le tradizionali categorie del controllo preventivo e successivo poiché il controllo sui bilanci non si esaurisce in un controllo puntuale sugli atti, ma ha ad oggetto l’intero ciclo di bilancio: il controllo successivo sui rendiconti, infatti, è collocato “a valle” della gestione annuale, ma, allo stesso tempo, costituisce premessa delle scelte allocative della successiva legge di bilancio o di assestamento e, quindi, conforma la gestione economico-finanziaria successiva^[60].

3. La controversa questione della natura giuridica della parificazione dei rendiconti regionali

La sopra richiamata duplice “anima” del giudizio di parificazione dei rendiconti regionali – “decisione” sulla veridicità dei saldi e, al contempo, “referto” ai Consigli regionali – accompagna i più recenti sviluppi procedurali e trova un significativo riflesso nelle tesi sostenute in dottrina in ordine alla natura del procedimento stesso. Da un lato coloro che, valorizzando la «relazione» e tenendo fermo l’ancoraggio del procedimento esclusivamente all’art. 100 Cost., riconducono la parifica ai controlli successivi sulla “sana” gestione ascrivendola alle attività prevalentemente di controllo-referto rivolte a formulare indirizzi, suggerimenti e buone pratiche nell’azione amministrativa la cui adozione è rimessa alla discrezionalità del decisore politico, senza produrre, quindi, effetti conformativi. In questa prospettiva, il richiamo alle «formalità della giurisdizione contenziosa» dell’art. 40 del r.d. 1214 del 1934, lungi dal qualificare la parificazione come attività giurisdizionale, si riferirebbe unicamente alle modalità decisionali del procedimento rivolte a garantire l’attendibilità del risultato deliberativo, non alterando in alcun modo la natura dell’attività^[61], pur riconoscendo che «il segmento finale di tale attività si svolge in un contesto di natura giurisdizionale»^[62].

Dall’altro lato, coloro che, sulla scorta di autorevole dottrina^[63], cogliendo la rinnovata portata deontica dei parametri costituzionali sul precetto dell’equilibrio e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche nel quadro del diritto euro-unitario e aderendo ad una concezione ampia del controllo-garanzia sull’impiego delle risorse^[64], tendono a focalizzare il momento centrale della parifica nella “decisione” che per la forma del giudizio a struttura binaria e ad esito dicotomico (parifica/non parifica) produrrebbe effetti immediatamente cogenti e conformativi^[65]. 

Aderendo alla seconda tesi, in riferimento alla parifica si è parlato di procedimento di accertamento di fatti giuridici contabili con effetto di giudicato, sicché esso rivelerebbe una sorta di «osmosi tra funzione di controllo e funzione giurisdizionale»^[66], essendo qualificabile come procedimento non «giurisdizionale in senso stretto», ma che «sotto molteplici aspetti se ne avvicina»^[67]. In prospettiva non dissimile, la parifica dei rendiconti regionali è stata qualificata come procedimento dai «connotati certativi di forza incontrovertibile» derivante da «accertamenti aventi una forza assimilabile a quella della cosa giudicata» espressione di un «sindacato giurisdizionale o paragiurisdizionale»^[68]. Sulla stessa linea ricostruttiva altri hanno parlato di procedimento che «esprime al massimo grado la specialità della Corte dei conti», caratterizzato dalla «compenetrazione tra funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali»^[69]. Analogamente, altri ancora hanno evocato la «dimensione di finanziarizzazione e di giurisdizionalizzazione» della parificazione dei rendiconti^[70]. Altri, infine, hanno parlato di «procedimento pienamente giurisdizionale»^[71] o ne hanno auspicato, quale diretto riflesso dell’originaria impostazione cavouriana, il riconoscimento «apertis verbis [della] ritrovata giurisdizionalità»^[72], trattandosi di procedimento riconducibile all’alveo dei poteri giurisdizionali a contenuto di controllo con effetti “impeditivi” (cioè caducatori degli effetti illegittimi) sul contenuto informativo del bilancio espresso dai saldi nella materia di “contabilità pubblica” riservata dalla Costituzione al giudice contabile per effetto dell’interpretazione sistematica degli artt. 100 e 103 Cost.^[73].

Una peculiare e interessante tesi è stata poi sostenuta in dottrina per assimilare il giudizio di parificazione del rendiconto a una «forma sui generis di volontaria giurisdizione»^[74], sul rilievo secondo cui quest’ultima sarebbe affine all’attività di parificazione, trattandosi di forma giusdicente di accertamento da parte di un’autorità magistratuale terza ed imparziale. 

Nondimeno, per altri versi, il giudizio di parificazione non sembra assimilabile alla giurisdizione volontaria sia per la forma sia per la sostanza. Infatti, quest’ultima si connota per l’assenza di litigiosità, si esplica seguendo un procedimento semplificato in camera di consiglio senza ricorrere alla pubblica udienza e si conclude con la pronuncia non già di sentenza, bensì di decreto (artt. 737-742-bis c.p.c.). Gli elementi richiamati, che inducono la prevalente dottrina a ricondurre la volontaria giurisdizione ad attività sostanzialmente amministrativa svolta da organi giurisdizionali^[75], pur essendo parzialmente riscontrabili in alcune prassi talvolta avvalorate in sede di parifica, non sembrano essere strutturalmente compresenti nel giudizio qui in esame^[76]. In esso, infatti, il giudice è chiamato ad accertare in via definitiva fatti giuridico-contabili in relazione a valori costituzionalmente rilevanti e potenzialmente antagonisti: da un lato, la Regione, ente esponenziale degli interessi della collettività locale; dall’altro il Pubblico ministero contabile, rappresentante degli interessi dello Stato-ordinamento alla legalità finanziaria a presidio dell’equilibrio della finanza pubblica allargata^[77].

La giurisprudenza costituzionale è prevalentemente adesiva alla seconda impostazione sopra richiamata, pur senza risolvere la questione della natura della parifica. Da un lato, la Corte in talune pronunce ha incidentalmente negato che il procedimento di parifica sia assimilabile in senso stretto alla funzione giurisdizionale^[78]; dall’altro lato, però, ne ha affermato la natura giurisdizionale per dedurne l’inammissibilità di conflitti di attribuzione tra enti promossi da Regioni che lamentavano un difetto di contraddittorio, sulla base del noto orientamento per il quale è soltanto la funzione giurisdizionale a non poter essere censurata, nelle sue modalità di esercizio, mediante il ricorso per conflitto^[79].

Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, dal canto loro, nelle originarie due occasioni in cui si sono pronunciate (a cui ha successivamente l’ordinanza n. 304 del 2023), non hanno affrontato direttamente la questione della natura del giudizio di parifica. Infatti, la Suprema Corte ha dichiarato inammissibili i ricorsi del Procuratore della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale Regione Liguria, che denunciava l’irragionevolezza dell’istituto – trattandosi, nella prospettazione del ricorrente, di attività amministrativa di controllo (e, quindi, insuscettibile di ledere diritti o interessi legittimi la cui tutela è assicurata dagli artt. 24 e 113 Cost.) – e che chiedeva fosse dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione, lamentando poi, in via subordinata, il contrasto delle norme vigenti con i principi del giusto processo per difetto del contraddittorio. A queste domande – formulate, va aggiunto, in un contesto normativo risalente al 2014, molto lontano da quello attuale, in cui, tra l’altro, non era prevista la ricorribilità delle delibere delle Sezioni regionali – le Sezioni Unite non hanno risposto pronunciandosi direttamente sulla natura del giudizio di parifica, in quanto hanno affermato che, anche nell’ipotesi in cui la parifica sia riconducibile alla funzione giurisdizionale, il denunciato errore processuale non costituisce motivo di ricorso per Cassazione dinanzi alle Sezioni Unite, non essendo – quel denunciato errore processuale – questione attinente alla giurisdizione^[80]. Anche a voler accedere alla tesi della natura pienamente giurisdizionale del procedimento di parificazione e di quello conclusivo – hanno affermato le Sezioni Unite, non escludendo, quindi, tale ipotesi – il ricorso sarebbe inammissibile «non per il fatto di essere rivolto contro un provvedimento non giurisdizionale, ma perché pur sempre non potrebbe dirsi che i motivi di censura in esso esposti attengono alla giurisdizione», in quanto essi investono unicamente le modalità di esercizio della funzione, a prescindere dalla sua natura, e «questioni che attengono alla correttezza giuridica del rito processuale»^[81].

La Suprema Corte, quindi, senza prendere espressamente posizione sulla natura del giudizio di parifica, ha escluso con articolata motivazione l’ammissibilità dei ricorsi del Procuratore della Sezione giurisdizionale Liguria sia ipotizzando che l’attività di parificazione costituisca espressione della funzione di controllo, da esplicare nelle forme contenziose (tesi che era sottesa al ricorso), sia accedendo alla tesi sulla natura giurisdizionale dell’attività di parifica, che le stesse Sezioni Unite riconnettono al «diritto vivente» della Corte costituzionale (richiamando, in particolare, la sentenza n. 72 del 2012)^[82], evidenziando, in ogni caso, a seguito della previsione della ricorribilità delle delibere della Sezione regionale di fronte alle Sezioni riunite in speciale composizione, «l’intento del legislatore di collegare strettamente […] la funzione di controllo a quella giurisdizionale»^[83].

Proviamo a “tirare le fila” di quanto sin qui detto.

Di fronte alle lacune di una disciplina assai risalente nel tempo, tutt’ora costituita dagli artt. 39-41 del r.d. n. 1214/1934, dottrina e giurisprudenza hanno perseguito soluzioni che fornissero garanzie «minime»^[84], in quanto idonee a soddisfare requisiti “minimali” di tutela delle parti pubbliche interessate (Regione e Pubblico ministero contabile). Ciò riflette la consapevolezza che l’accentuazione della natura giudiziale della parifica in tutte le fasi del procedimento ha ormai raggiunto un punto di non ritorno, a seguito del riconosciuto carattere definitivo e dell’effetto conformativo della pronuncia di accertamento del saldo da parte della Sezione regionale. Tale decisione pare pertanto equiparabile, quanto a forma, sostanza ed effetti, a una sentenza avente «autorità di cosa interpretata», irretrattabile e definitiva se non impugnata^[85], quasi ad indicare una giurisdizione “oggettiva” su limiti/doveri di bilancio a tutela della “sana” gestione per effetto della quale il giudice della corretta esecuzione del bilancio è chiamato a comporre interessi costituzionalmente rilevanti veicolati in un procedimento che è officioso e sindacatorio e che prevede la presenza necessaria del Pubblico ministero contabile^[86]. Ne consegue l’esigenza di garantire un’adeguata formalizzazione del giudizio di parificazione dei rendiconti, ora ritenendo il procedimento articolato in due fasi (l’una inerente all’attività di controllo, l’altra a quella giurisdizionale), ora ricostruendolo come giudizio in un unico grado, ora inquadrandolo quale espressione di due fasi distinte e sostanzialmente “giurisdizionalizzate”.

La stessa giurisprudenza della Corte dei conti, nell’espressione massima dei suoi vertici, non ha assunto orientamenti univoci, anche se la recente sentenza n. 34 del 2024 delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale ha aderito al primo degli orientamenti poco sopra richiamati^[87].

Nondimeno, in presenza di uno scarno quadro normativo, come lamentato dalla stessa sentenza n. 34 del 2024^[88], si può anticipare che gli orientamenti più recenti della giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti, a seguito delle modifiche dell’ordinamento costituzionale e di quello euro-unitario e dei percorsi conseguentemente seguiti dal legislatore sui controlli di legittimità-regolarità dei conti, hanno progressivamente attratto la parifica dei rendiconti regionali alla funzione di controllo giudiziale/certatorio ad effetti conformativi affidato al giudice della corretta esecuzione del bilancio regionale: una prospettiva che, come si tenterà di argomentare, pur con alcuni distinguo, sembra confermata anche dalla recente sentenza delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale n. 34 del 2024.

4. Stress test per il giudizio di parifica: le vicende relative ai rendiconti 2019-2020-2021 della Regione siciliana e la giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti

Dal punto di vista da ultimo evocato, un significativo “banco di prova” per saggiare i più recenti sviluppi del giudizio di parifica è costituito dalle vicende relative ai rendiconti degli ultimi anni della Regione siciliana non foss’altro poiché da esse è scaturita una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti degli ultimi anni sugli istituti qui in esame.

In estrema sintesi, le vicende richiamate possono essere sintetizzate in tre distinte linee di sviluppo della giurisprudenza della Corte dei conti e della Corte costituzionale (a cui si aggiunge la sopra citata ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 304 del 2023), relative ai rendiconti della Regione siciliana 2019, 2020 e 2021 che seguono fasi alterne e non sempre lineari. Tali orientamenti, tra l’altro, sono caratterizzati da sovrapposizioni, ritardi e “scavallamenti” tra i diversi esercizi finanziari nella parificazione dei suddetti rendiconti, anche a causa del cospicuo contenzioso che su di essi si è sviluppato.

D’altro canto, non può essere sottostimato che spesso le Regioni a statuto speciale, in ragione delle loro condizioni di particolare autonomia, seguono percorsi differenziati rispetto alle Regioni di diritto comune, anche in ordine al procedimento qui in esame^[89].

Al riguardo, occorre tenere conto delle peculiarità del procedimento di parificazione della Regione siciliana. In effetti, secondo lo statuto di autonomia e le relative norme di attuazione, la parifica si esplica – già a livello di Sezioni regionali – in un procedimento articolato in due fasi, in quanto l’art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana) affida alla Sezione regionale la «verifica [del] rendiconto generale della Regione» e l’art. 6 del d.lgs. n. 655/1948 prevede che le Sezioni regionali riunite «deliberanosul rendiconto». Quanto al riparto delle competenze tra Sezione territoriale e Sezioni riunite siciliane, la lacunosa disciplina delle norme di attuazione stando al suo tenore letterale sembrerebbe suscettibile di diverse interpretazioni, come confermato dagli orientamenti della giurisprudenza delle Sezioni riunite in speciale composizione.

Stando al testo delle disposizioni, alla Sezione territoriale sono affidate le “verifiche” e gli accertamenti quale magistrato istruttore sulla “bozza” preliminare di rendiconto, mentre il collegio giudicante è individuato nelle Sezioni riunite, in quanto chiamate a “deliberare” sul rendiconto generale, sicché alla Sezione territoriale sarebbe affidata un’attività meramente istruttoria^[90]. In alternativa, il tenore letterale delle disposizioni non pare incompatibile ai fini di una ripartizione delle competenze analoga a quella prevista dal decreto-legge n. 174 del 2012, riservando, cioè, l’accertamento preliminare alla Sezione territoriale a cui seguirebbe la fase “decisoria” davanti alle Sezioni riunite^[91]. A seguire tali presupposti interpretativi, in entrambe le ipotesi sembra che la Sezione territoriale non possa deliberare con effetti vincolanti sui saldi, in quanto questa sembra competenza riservata alla “delibera” delle Sezioni riunite, mentre le “verifiche” affidate alla prima assumono valore prevalentemente istruttorio^[92].

Tanto premesso, è possibile, come si diceva, individuare tre diverse linee di sviluppo della giurisprudenza in relazione alla parificazione dei rendiconti rispettivamente relativi alle annualità 2019, 2020, 2021. 

Una prima sequenza, relativa al rendiconto del 2019, va dalla decisione di parifica n. 6 del 2021 si estende alla sentenza n. 20 del 2021 delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, da cui scaturiscono due sentenze della Corte costituzionale: a) la sentenza n. 184 del 2022, che ha respinto il ricorso per conflitto tra enti sollevato dalla Regione siciliana, affermando che la parifica costituisce funzione di “controllo-garanzia”, idonea a produrre effetti conformativi indiretti sull’autonomia legislativa della Regione, atteso che il giudizio non può essere paralizzato dall’approvazione del rendiconto medio tempore con legge in quanto si tratta di sfere autonome e non confliggenti; b) la sentenza n. 233 del 2022 che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la norma regionale di spesa per l’ammortamento di un mutuo, inserita nel c.d. perimetro sanitario, in quanto, anche se contratto per far fronte al disavanzo sanitario, esso non può essere considerato “spesa sanitaria” e deve pertanto essere coperto a valere sulle risorse del «settore non sanitario, cioè ordinario, del bilancio regionale», senza erodere le risorse incluse nell’apposito “perimetro” posto a garanzia dei livelli essenziali di assistenza (d’ora in poi: LEA) ex art. 20 del d.lgs. n. 118/2011.

A queste pronunce è seguita la sopra citata ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (ordinanza n. 304 del 2023), che ha respinto il ricorso promosso dalla Regione siciliana per eccesso di potere giurisdizionale affermando che la citata sentenza n. 20 del 2021 delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione non ha ecceduto dai limiti esterni della sua giurisdizione.

Questa prima sequenza di pronunce si è conclusa con un’ulteriore pronuncia delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione (sentenza n. 9 del 2023) che ha accolto il ricorso proposto dalla Procura generale della Corte dei conti avente ad oggetto la delibera di parifica della Regione siciliana, accertando le irregolarità di alcune poste relative al c.d. perimetro sanitario rendicontato nella fase anteriore alle sopracitate sentenze della Corte costituzionale che hanno inciso sulla determinazione del risultato di amministrazione per effetto delle censurare modalità di copertura del mutuo pregresso contratto dalla Regione, con conseguente accertamento dello sviamento da parte regionale delle risorse destinate alla garanzia dei LEA.

Nel frattempo, si avvia la seconda sequenza di pronunce che scaturiscono dalla delibera di parificazione del rendiconto 2020. In quel contesto, viene deferita la questione di massima sul rito applicabile alle Sezioni riunite in sede di controllo che, con delibera n. 5 del 2022, hanno affermato che il procedimento è disciplinato dagli artt. 39, 40 e 41 del r.d. n. 1214/1934 di per sé idonei, senza che sia necessario colmare alcuna lacuna normativa, ad assicurare il pieno e tempestivo esercizio della funzione ausiliaria e certativa della Corte dei conti in sede di controllo^[93].

Il giudizio di parificazione del rendiconto 2020 è proseguito e la pronuncia è stata successivamente sospesa a seguito del promovimento di due questioni di legittimità costituzionale decise dalle sentenze della Corte costituzionale n. 1 e n. 9 del 2024, che hanno dichiarato costituzionalmente illegittime da un lato norme regionali che prevedevano la copertura finanziaria delle spese per il funzionamento dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale (ARPA) a gravare sulle risorse del Fondo sanitario regionale, senza distinguere tra spese costituzionalmente necessarie inerenti al finanziamento dei LEA e spese destinate a prestazioni di natura non sanitaria, e, dall’altro lato, norme regionali e norme di attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana che “spalmavano” il rientro dal deficit su un arco temporale da un minimo di dieci a un massimo di trenta anni, anziché nel triennio di riferimento della programmazione di bilancio, così violando il precetto dell’equilibrio inteso in senso dinamico.

Nelle more della definizione di quel giudizio sospeso – relativo, si ricorda, alla parificazione del rendiconto 2020 – si avvia il giudizio di parificazione del rendiconto 2021 da cui scaturisce una terza sequenza di pronunce. Infatti, avverso la mancata dichiarazione di regolarità di alcune poste contabili contenute in quella decisione di parifica viene proposto ricorso dalla Regione siciliana davanti alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in spec. comp., deciso dalla sentenza 4 del 2024 che ha rinviato l’iter processuale alle Sezioni riunite siciliane ex artt. 129 e 199 del Codice della giustizia contabile, ravvisando incertezze tra chiusura definitiva dell’istruttoria e fase decisoria, tali da pregiudicare i principi generali del contraddittorio e della pubblicità. La pronuncia da ultimo menzionata costituisce probabilmente il punto di maggiore estensione della giurisprudenza delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione in una duplice direzione: a) affermazione della rilevanza del principio del contraddittorio, anche con riguardo al momento del “controllo”, e cioè alla prima fase del procedimento di parificazione; b) qualificazione del giudizio di parificazione inteso come giudizio in unico grado, stante la peculiarità della giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite in speciale composizione^[94].

Parallelamente, a seguito delle sentenze della Corte costituzionale n. 1 e 9 del 2024 si conclude il giudizio di parificazione sul rendiconto del 2020. Quest’ultimo viene impugnato e, nell’ambito di questo giudizio, viene deferita la questione di massima che conduce alla sentenza delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale n. 34 del 2024.

Nel contesto della citata sentenza n. 20 del 2021 delle Sezioni riunite in speciale composizione, si inseriscono i due ricorsi per conflitto di attribuzione promossi dalla Regione siciliana: l’uno avverso il dispositivo reso all’udienza del 7 ottobre 2021 dalle Sezioni riunite in speciale composizione e l’altro avverso la successiva sentenza poco sopra richiamata, ritenendo, la Regione ricorrente, che le Sezioni riunite avrebbero dovuto dichiarare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse per l’intervenuta approvazione medio tempore della legge reg. Siciliana n. 26 del 2021, di approvazione del rendiconto generale della Regione per l’esercizio finanziario 2019 e del rendiconto consolidato dell’esercizio 2019. Nell’assunto della ricorrente, la definizione del giudizio avrebbe determinato la lesione delle attribuzioni costituzionali e statutarie della Regione siciliana.

Nel giudizio di costituzionalità per conflitto tra enti, sia la Regione siciliana sia la Procura generale della Corte dei conti sostenevano: che il giudizio di parifica si esplica in attività ausiliaria alle funzioni legislative di controllo politico dell’assemblea legislativa, sicché neanche le Sezioni riunite in speciale composizione, che giudicano sull’impugnazione di tale peculiare atto, avrebbero potuto proseguire il giudizio in quanto l’atto giudicato avrebbe mutato natura a seguito dell’approvazione con legge del rendiconto, con l’effetto di esaurire la suddetta funzione ausiliaria, ritenendo, quindi, il procedimento di parifica espressione di attività di natura sostanzialmente amministrativa su un atto anch’esso amministrativo, ma che partecipa della funzione legislativa. A seguire tale prospettazione, poiché l’atto amministrativo ha assunto medio tempore forma legislativa, la sentenza delle Sezioni riunite in speciale composizione n. 20 del 2021 sarebbe stata adottata in assenza del presupposto processuale, così determinando un eccesso di potere giurisdizione, in quanto sarebbe stato invaso il merito insindacabile della discrezionalità politico-legislativa dell’Assemblea legislativa regionale.

I ricorsi per conflitto tra enti, riuniti in un unico giudizio, sono stati decisi dalla sentenza della Corte costituzionale n. 184 del 2022 che ha respinto la prospettazione regionale e quella del Procuratore generale della Corte dei conti e, con essa, la pretesa della Regione ricorrente di affermare l’intangibilità del rendiconto per effetto della sua approvazione con legge nelle more della definizione del giudizio di impugnazione della delibera di parificazione. Il Giudice dei conflitti ha invece ribadito, nella scia di una giurisprudenza consolidata, la «funzione di controllo-garanzia» della parifica che si esplica in un giudizio «ad esito dicotomico (parifica/non parifica)» posto a tutela della legalità costituzionale-finanziaria e che, conseguentemente, «non può arrestarsi per il sopravvenire della legge regionale»^[95].

La tesi sostenuta dalla difesa regionale appariva, invero, paradossale perché, lungi dall’affermare la natura ausiliaria del procedimento, avrebbe attribuito al legislatore regionale il potere di paralizzare lo svolgimento del giudizio di parifica e, quindi, della funzione costituzionalmente prevista di riscontro/verifica giuridico-contabile del rendiconto regionale. La Corte costituzionale, invece, ha ribadito che la decisione di parifica non costituisce atto conclusivo dell’attività di controllo che funge da mero presupposto per l’approvazione con legge del rendiconto, bensì esito di un giudizio di accertamento espletato sulla base dell’applicazione di parametri normativi rispetto al quale è preclusa ogni interferenza da parte dell’Assemblea legislativa. 

In tal modo, è stata confermata la consolidata giurisprudenza costituzionale in forza della quale «le sfere di competenza della Regione e della Corte dei conti si presentano distinte e non confliggenti»^[96], consistendo l’una «nel controllo da parte dell’assemblea legislativa delle scelte finanziarie dell’esecutivo, illustrate nel rendiconto» e, l’altra, «nel controllo di legittimità/regolarità (la “validazione”) del risultato di amministrazione e cioè delle “risultanze contabili della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente” […] su cui si basa il rendiconto, alla luce dei principi costituzionali di stabilità finanziaria»^[97]. Ne consegue che «la configurazione della decisione di parifica […] induce ad escludere che l’adozione della legge regionale di approvazione del rendiconto da parte dell’assemblea regionale possa costituire ostacolo all’emanazione della decisione con cui si accerta, a seguito dell’impugnativa, la legittimità/regolarità di quei fatti»^[98].

Da questo punto di vista, se – tesi che qui si condivide – sussiste e permane il potere giurisdizionale delle Sezioni riunite sulla parificazione del rendiconto regionale anche nella fase successiva all’approvazione legislativa del rendiconto stesso, il ricorso per conflitto rivolto a contestare l’esercizio di quel potere giurisdizionale – che si esplica in quella fase delle procedimento e secondo quelle modalità normativamente previste – avrebbe potuto essere dichiarato inammissibile per carenza di tono costituzionale in quanto rivolto a censurare il concreto esercizio del potere stesso, per quanto la difesa regionale dichiarasse di contestare in radice l’esistenza del potere giurisdizionale nei confronti della ricorrente^[99]. La Corte costituzionale, invece, assumendo che quest’ultima fosse la prospettazione della ricorrente Regione siciliana, nel solco dei precedenti^[100] ha rigettato le eccezioni di inammissibilità ed è entrata nel merito della questione escludendo qualsiasi forma di illegittima interferenza delle Sezioni riunite rispetto alla sfera di competenza riservata all’autonomia regionale. 

Nel far ciò, con la sentenza n. 184 del 2022, la Corte costituzionale viene ad avvalorare la strumentalità della decisione di parifica alla tutela della legalità costituzionale-finanziaria che si esplica in una specifica funzione di «controllo/garanzia».

Muovendo dalla sentenza n. 39 del 2014, nella parte in cui – come sopra detto – aveva affermato la garanzia della tutela giurisdizionale sugli esiti dei controlli di legittimità-regolarità dei conti^[101], con la sentenza n. 184 del 2022 la Corte costituzionale “chiude il cerchio” e risponde a quella ineludibile esigenza secondo cui qualunque atto di organo magistratuale che comprima la “facoltà di statuire” di un organo del circuito rappresentativo non può eludere il principio supremo dell’art. 24. Cost. 

In sintesi, la sentenza n. 184 del 2022 ha motivato l’esito del conflitto attraverso i seguenti passaggi: a) oggetto del giudizio di parifica non è l’atto, né amministrativo, né legislativo, ma i saldi di bilancio; b) il procedimento unitario di parifica si articola in due fasi («controllo» e «impugnativa») che, «in stretto collegamento», complessivamente realizzano un «controllo-garanzia» riferibile ad un unico procedimento^[102], in quanto affidato un giudice neutrale che svolge la propria attività assistito dalle garanzie delle «forme della giurisdizione contenziosa», quindi, in particolare, nella «previa trattazione in udienza pubblica, con la partecipazione del procuratore generale, in contraddittorio dei rappresentanti dell’Amministrazione»^[103], e nell’applicazione di parametri normativi che determinano una decisione sui saldi «“ad esito dicotomico” (parifica/non parifica), cui accede l’eventuale impugnativa, in vista dell’obiettivo di assicurare la conformità dei fatti di gestione rappresentati nel rendiconto al diritto del bilancio e, in specie, ai principi della legalità costituzionale in tema di finanza pubblica»^[104]; c) la funzione ausiliaria non riguarda l’organo rappresentativo, ma lo Stato-ordinamento a tutela della «legalità costituzionale-finanziaria»^[105].

Riqualificando tale rapporto di ausiliarietà, la Corte ha chiarito che il controllo della Corte dei conti non viene svolto in funzione di una attività legislativa dell’Assemblea (o amministrativa della Giunta), ma a tutela della legalità costituzionale del bilancio, come poi avrebbe confermato con la sentenza n. 39 del 2024, elevando, di fatto, la decisione di parifica, a parametro interposto nel controllo di costituzionalità delle leggi regionali.

Anche le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con l’ordinanza n. 304 del 2023, hanno affermato che le Sezioni riunite in speciale composizione, proseguendo nel giudizio di impugnazione della parifica nonostante l’approvazione medio tempore con legge del rendiconto, non hanno ecceduto dai limiti esterni della loro giurisdizione. La Suprema Corte ha affermato che «oggetto specifico della decisione delle sezioni riunite», in esito al procedimento davanti alla Sezione regionale, «non è […] la legge di approvazione del rendiconto, ma il risultato di amministrazione e cioè i saldi contabili che lo rappresentano in un determinato momento», sicché «la promulgazione della legge regionale di approvazione del rendiconto […] non è idonea a incidere sulla materia del contendere e a costituire un ostacolo all’emanazione della decisione nel giudizio di parificazione del rendiconto»^[106].

Parallelamente, nella fase successiva alle sentenze della Corte costituzionale n. 1 e n. 9 del 2024, riassunto il giudizio di parificazione sul rendiconto del 2020, come sopra detto, quest’ultimo viene impugnato e, nell’ambito di questo giudizio, viene deferita la questione di massima che conduce alla citata sentenza delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale n. 34 del 2024.

Impregiudicato il tema dell’ammissibilità del deferimento alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale della soluzione della questione di massima, la pronuncia citata muove dal presupposto che sia attribuita la funzione nomofilattica alle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale in quanto intercettata dal segmento del procedimento ascrivibile alla funzione giurisdizionale ai sensi dell’art. 40 del r.d. n. 1214/1934 («la Corte delibera […] con le formalità della sua giurisdizione contenziosa»)^[107]. Da ciò sembrerebbe desumersi che, proprio perché le Sezioni riunite in sede giurisdizionale costituiscono l’unico organo di vertice della Corte dei conti a cui è affidata la funzione nomofilattica^[108], anche a prescindere dalla natura del giudizio di parifica, il procedimento sembrerebbe essere attratto nell’alveo della funzione giurisdizionale non soltanto in riferimento alla fase attivabile su istanza di parte ex art. 123 del Codice della giustizia contabile, ma anche, almeno in misura tale da giustificare la competenza nomofilattica, anche con riguardo alle forme mediante le quali fornire garanzie adeguate alla fase della deliberazione della Sezione regionale^[109].

In estrema sintesi, la sentenza delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale n. 34 del 2024 conferma l’esigenza di assicurare una generalizzata giustiziabilità delle delibere delle Sezioni regionali, limitatamente ai controlli di legittimità-regolarità dei conti aventi effetti potenzialmente lesivi sulla sfera giuridica dei destinatari^[110]. Da questo punto di vista, la pronuncia si pone nella scia della giurisprudenza costituzionale che, a partire dalla sentenza n. 39 del 2014, ha ripetutamente affermato che «non sono consentiti ambiti privi di tutela giurisdizionale ogni qualvolta che dall’accertamento delle Sezioni di controllo […] discenda una lesività […] di posizioni giuridicamente protette»^[111], così confermando l’effetto conformativo e potenzialmente lesivo dell’autonomia regionale determinato dall’esito del procedimento di parificazione del rendiconto che si svolge davanti alla Sezione regionale, con un considerevole scostamento, anche sotto questo profilo, dalla sopra citata pronuncia dell’organo della nomofilachia del controllo^[112].

In secondo luogo, quanto alla qualificazione della natura giuridica della parifica, la sentenza n. 34 del 2024 distingue i due segmenti del procedimento, riconducendo quello che si svolge davanti alla Sezione regionale ai controlli di legittimità-regolarità dei conti e, invece, quello che si svolge in un unico grado davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione alla funzione giurisdizionale, sulla base di molteplici argomenti di carattere testuale e logico-sistematico, pur tenendo conto che si tratta di materia – secondo quanto sopra si è tentato di argomentare – di difficile inquadramento rispetto alla quale, anche in ragione delle lacune normative, difficilmente può giungersi a una soluzione univoca, stante la duplice “anima” (“relazione e “decisione”) che connota il procedimento.

In particolare, la sentenza n. 34 del 2024 enfatizza la portata delle due pronunce del 2014 e del 2016 delle Sezioni Unite della Corte di cassazione che, invero, secondo quanto sopra argomentato, non sembrano giungere a una soluzione definitiva e l’orientamento assunto da alcune pronunce della Corte costituzionale^[113].

Inoltre, quale argomento testuale, è richiamato l’art. 4 del decreto-legge n. 543 del 1996, rubricato «Sezioni riunite in sede non giurisdizionale», che prevede l’incremento del numero minimo dei votanti delle Sezioni riunite della Corte dei conti, «comprese quelle di cui all’articolo 40» del T.U. La norma, quindi, includendo il collegio a cui è affidato il procedimento di parificazione, ricondurrebbe tale funzione a quelle espletate dalle «Sezioni riunite in sede non giurisdizionale»^[114]. Trattati di argomento, invero, non irresistibile, in quanto potrebbe osservarsi, per converso, che, proprio perché «comprese» quelle a cui è affidato il giudizio di parificazione ai sensi dell’art. 40 del r.d. n. 1214 del 1934, tali Sezioni potrebbero ritenersi non pacificamente riconducibili alle «Sezioni riunite in sede non giurisdizionale» di cui alla rubrica del citato art. 4.

In risposta ai quesiti formulati, la sentenza n. 34 del 2024 ha affermato che: a) la parifica non è esercizio di funzione giurisdizionale e non è un giudizio in senso tecnico-processuale; b) l’art. 40 del r.d. n. 1214 del 1934 si riferisce alle formalità della giurisdizione contenziosa con riguardo a quelle che regolano la trattazione in udienza pubblica, la deliberazione delle questioni e la decisione della causa; c) non essendo un giudizio in senso tecnico-processuale, mancano i presupposti soggettivi e oggettivi per applicare alla parifica le norme del Codice di giustizia contabile, pur discostandosi, la pronuncia in esame, dalla delibera n. 5 del 2022 delle Sezioni riunite in sede di controllo quanto alla richiesta di un intervento del legislatore volto ad assicurare la necessaria uniformità del controllo anche in punto di istruttoria e contraddittorio.

5. Verso una ricomposizione degli orientamenti della giurisprudenza?

Si tratta ora di comprendere come ricomporre gli orientamenti – come si è visto spesso divergenti – degli stessi organi di vertice della Corte dei conti al fine di trarre principi e regole idonei, in particolare, ad assicurare il rafforzamento dell’istruttoria e del contraddittorio e la necessaria prevedibilità al fine di garantire l’effettività della tutela.

In estrema sintesi, è possibile individuare alcuni “punti fermi” desumibili dagli orientamenti della giurisprudenza sopra richiamati.

In primo luogo, il c.d. giudizio di parifica si esplica in un procedimento articolato in due fasi, ma unitariamente rivolto alla funzione di “controllo-garanzia” della legalità costituzionale-finanziaria. Ad una prima fase di controllo ad effetti certatori e indirettamente conformativi sull’autonomia regionale, che si svolge davanti alla Sezione regionale, segue una seconda fase impugnatoria su istanza di parte che si esplica in un giudizio in unico grado davanti alle Sezioni Riunite in speciale composizione, ai sensi dell’art. 11, c. 6, lett. e), del Codice della giustizia contabile, a cui è attribuita una giurisdizione esclusiva nelle «materie di contabilità pubblica», con riguardo all’impugnazione delle delibere delle Sezioni regionali in cui esitano i controlli di legittimità-regolarità dei conti che, quindi, lungi dal costituire atti amministrativi di controllo, sono dotate di potenziali effetti impeditivi e lesivi delle posizioni giuridiche degli enti destinatari^[115].

In secondo luogo, occorre distinguere “decisione” e “relazione”, nel senso che la prima deve essere “autosufficiente”, vale a dire idonea ad indicare in maniera esaustiva e adeguatamente motivata il saldo giuridicamente accertato a una certa data e lo stato complessivo delle informazioni contabili della Regione. Ciò poiché è soltanto dalla “decisione” che possono scaturire eventuali impugnazioni ai sensi dell’art. 123 del Codice di giustizia contabile, atteso che la delibera ha effetti potenzialmente lesivi nei confronti dei destinatari.

In terzo luogo, quanto alla “decisione”, essendo ancorata a parametri normativi e avendo struttura dicotomica, la delibera della Sezione regionale accerta il saldo a una certa data e, quindi, a prescindere dalla natura dell’attività, ha gli effetti di una pronuncia che “fa stato” nei confronti delle parti in ordine ai fatti di gestione e alle informazioni contabili accertate.

In quarto luogo, il giudizio di parificazione ha ad oggetto i saldi come sopra indicato e il ciclo di informazioni in cui consiste il bilancio, sicché ad essere impugnato non è l’atto sottoposto a controllo, bensì l’effetto giuridico conseguente al riscontro dello stato del bilancio. Ne consegue che il giudizio di parifica non si può arrestare per il sopravvenire della legge regionale di approvazione del rendiconto, trattandosi di “controllo-garanzia” della legalità finanziaria capace di produrre effetti conformativi sulla Regione destinataria^[116].

In quinto luogo, il criterio della c.d. “doppia perimetrazione”, ripetutamente utilizzato dalla giurisprudenza della Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale in spec. composizione^[117], è ricavabile dal principio della domanda e consente di individuare la portata e dei limiti del giudizio d’impugnazione ex art. 123 del Codice della giustizia contabile: la prima perimetrazione è determinata dalla “decisione” di parifica della Sezione regionale (sulla base degli esiti istruttori e delle proposte del magistrato istruttore il collegio decide sulla regolarità o meno del rendiconto ai fini della sua parificazione); la seconda dai motivi di ricorso davanti alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione. Tale ricorso, esattamente come afferma la sentenza delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale n. 34 del 2024, «può attingere tutta o alcune parti della deliberazione» della Sezione regionale^[118]. Si tratta pertanto di un criterio utile a “collegare” in un procedimento unitario di garanzia la fase del controllo a quella giurisdizionale, come già prefigurato dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione^[119].

Infine, occorre ribadire l’esigenza di assicurare pienezza ed effettività del contraddittorio. La Regione deve essere adeguatamente coinvolta sin dalla fase istruttoria e posta in condizione di contraddire in posizione paritaria rispetto al Pubblico ministero contabile nell’ambito di un procedimento decisorio rivolto al contemperamento di interessi costituzionalmente rilevanti e potenzialmente antagonisti: da un lato, l’autonomia regionale e, dall’altro lato, la legalità costituzionale-finanziaria. Sia la Regione, sia il Pubblico ministero contabile dovrebbero poter fruire, sin dalla fase officiosa, dei necessari elementi informativi per assicurare la pienezza del contraddittorio tecnico e paritario tra le parti pubbliche chiamate in causa in quanto portatrici di interessi costituzionali rilevanti.

6. Le garanzie necessarie: tecniche istruttorie e tutela del contraddittorio nella parificazione dei rendiconti regionali

La questione relativa al dibattito sulla natura del giudizio di parificazione sembra ormai complessivamente superata e «poco appassionante», stante la riconosciuta «definitività del giudizio»^[120].

Più utile discutere sul quomodo che è il vero tema da affrontare in un contesto complessivo, soprattutto sotto il profilo delle garanzie. Se si ritiene ormai pacifico il carattere indirettamente conformativo della parifica sull’autonomia politico-legislativa della Regione, è dubbio che possa ritenersi garanzia adeguata il solo potere di impugnativa della deliberazione di controllo nella sede giurisdizionale delle Sezioni riunite in speciale composizione. Occorrerebbe, invece, fornire garanzie adeguate, assimilabili a quelle del “doppio grado”, sin dalla fase che si svolge davanti la Sezione regionale. Infatti, la complessità delle questioni tecnico-giuridiche e finanziarie che emergono di fronte alle Sezioni regionali in sede di parifica richiede che esse siano affrontate sin dalla loro fase genetica per assicurare la pienezza del contraddittorio quale garanzia indispensabile nella composizione degli interessi e delle situazioni giuridiche soggettive. Peraltro, la recente tendenza delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale a configurare il procedimento di parifica alla stregua di un mero “procedimento camerale”^[121] sembrerebbe porre le stesse esigenze di tutela del contraddittorio che la giurisprudenza della Corte di cassazione ha affermato per quel tipo di giudizi^[122].

Nello scarno quadro normativo di riferimento, la giurisprudenza costituzionale ha affermato che il contraddittorio deve essere assicurato in tutte le fasi del procedimento, senza però specificare quali siano le garanzie “minime” necessarie. Se «l’accertamento delle irregolarità/illegittimità dei dati contabili oggetto della decisione di parifica […] ha l’effetto di mettere a disposizione dell’ente controllato dati contabili corretti che riflettono le condizioni del bilancio a una certa data»^[123], il contraddittorio riveste un ruolo essenziale non soltanto al fine di garantire alla Regione il diritto di “replicare”, ma soprattutto per consentire al controllore di accertare correttamente, cioè senza fraintendimenti o lacune, i “fatti” di gestione “a monte” del dato di bilancio.

Tale specifica connotazione finalistica del giudizio di parificazione presuppone un’istruttoria idonea ad accertare la veridicità e la correttezza del dato di bilancio, da intendersi come conformità dei “fatti di gestione” alle norme e ai principi contabili.

Quanto detto comporta che, ai fini dell’istruttoria, gli effetti sul saldo non possono essere ritenuti presunti sulla base della mancanza di controdeduzioni o di riscontri o di dinamiche di gestione ritenute non rispondenti ai principi della “sana” finanza pubblica, ma occorre verificarne l’effetto “effettivo” sul saldo. Basti pensare, al riguardo, alle sopra richiamate questioni che si sono posto in ordine alla parificazione dei rendiconti della Regione siciliana o a quelle della Regione Molise^[124]. In sostanza, non basta un “indizio” di irregolarità, ma occorre verificare la sua evidenza.

In questa prospettiva, assumono valore dirimente le modalità di concreto svolgimento dell’istruttoria. Al riguardo, si sono rivelate, ad esempio, particolarmente utili le istruttorie c.d. “incrociate”, vale a dire funzionali ad acquisire informazioni e dati anche da soggetti terzi rispetto alla Regione ma a questa collegati, come aventi e/o dante causa. Ciò si è verificato, ad esempio, nella verifica dei rapporti debito/credito tra Regione ed enti terzi, ivi inclusi i Ministeri, i cui esiti incidono sull’accertamento dell’effettiva consistenza della massa attiva e passiva del bilancio.

Inoltre, occorrerebbe assicurare il rispetto del principio del contraddittorio pieno e paritario tra le parti sin dalla fase dell’istruttoria, alla stregua di tutti quei giudizi in cui la fase decisoria, per la sua struttura inquisitoria (che si esplica nel potere del giudice di cercare la prova), pone il problema di assicurare l’anticipazione delle garanzie. Analogamente nel giudizio di parifica, avente, nella sua concretezza, carattere officioso e sindacatorio ed essendo “a struttura camerale”, si pongono analoghi problemi di tutela. Ne discende che il contraddittorio si lega indissolubilmente all’istruttoria e che, anzi, il principio del contraddittorio non è da intendersi soltanto come garanzia di difesa, ma anche come vero e proprio “strumento di istruttoria”.

Infine, per quanto riguarda l’effettività del contraddittorio tra le parti occorre assicurare la partecipazione al procedimento del Pubblico ministero contabile, come affermato dalla giurisprudenza costituzionale anche mediante il riferimento dell’art. 40 del T.U. del 1934 alle «forme della giurisdizione contenziosa», da cui – secondo la Corte – discende il necessario coinvolgimento del Pubblico ministero contabile «a tutela dell’interesse generale oggettivo alla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente territoriale»^[125] e a «tutela degli interessi dell’intera collettività alla corretta gestione delle risorse pubbliche»^[126], in entrambe le fasi in cui si articola il procedimento a struttura unitaria. Allo stato, quindi, la giurisprudenza costituzionale afferma espressamente la partecipazione del p.m. anche nella fase del controllo. D’altro canto se il Pubblico ministero può contestare la delibera nel termine di trenta giorni dovrebbe essere messo in condizione di prendere parte al procedimento che conduce a quella decisione.

In questa prospettiva, si tratta di individuare procedimenti rivolti a stimolare le amministrazioni destinatarie ad avvalersi dell’istruttoria e del contraddittorio quale specifica forma di garanzia. A tali fini, de iure condendo si possono prefigurare due percorsi: o un intervento del legislatore che, introducendo un vero e proprio “rito” del controllo, fornisca un riordino organico dell’intera materia in maniera sistematica, completa ed efficace, come auspicato dalla sentenza delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale n. 34 del 2024^[127]; o, in alternativa, la previsione di forme di regolazione del rito mediante delibere di orientamento della Sezione delle autonomie e delle Sezioni riunite in sede di controllo al fine di fornire linee-guida alle Sezioni regionali per individuare standard comuni nella qualificazione dei fatti di gestione, fermo restando che l’interpretazione dei fatti di gestione è rimessa all’autonomia del magistrato contabile, come affermato dalla giurisprudenza costituzionale^[128].

Sarebbe preferibile un intervento del legislatore per due ordini di ragioni. In primo luogo, l’effettività della tutela degli interessi potenzialmente antagonisti da comporre nel giudizio di parifica passa per la garanzia della neutralità dell’organo magistratuale a cui è affidato il controllo che può ritenersi tale soltanto se esso opera sulla base di una completa eteronomia, sicché il vero elemento di bilanciamento non può che risiedere in una adeguata e compiuta disciplina legislativa delle forme e delle modalità di esercizio della parifica.

In secondo luogo, l’intervento del legislatore consentirebbe di soddisfare le diverse riserve di legge ordinaria e “rinforzata” previste dall’all’art. 5, c. 1, lett. a), della legge costituzionale n. 1 del 2012 quanto alla disciplina delle «verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica» e dall’art. 20, c. 2, della legge n. 243 del 2012 per la disciplina delle «forme» e delle «modalità» dei controlli successivi sull’equilibrio di bilancio delle Regioni ai fini del rispetto dell’art. 97, c. 1, Cost.

Un’adeguata formalizzazione della fase istruttoria e del contraddittorio avrebbe l’effetto di garantire le parti pubbliche non soltanto nella fase pienamente giurisdizionale che si svolge davanti alle Sezioni riunite in speciale composizione, ma anche in quella affidata alla Sezione regionale al fine di soddisfare quelle necessarie esigenze di prevedibilità e certezza del contraddittorio.

L’analisi condotta ha mostrato che, a seguito dei rinnovati precetti costituzionali sull’equilibrio di bilancio e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, in uno con i principi del diritto dell’Unione europea sui quadri di bilancio degli Stati membri e sulle relative verifiche, si è prodotto un significativo ampliamento dell’oggetto e del parametro del giudizio di parificazione dei rendiconti delle Regioni.

In questo contesto, armonizzazione dei bilanci e costituzionalizzazione del precetto dell’equilibrio costituiscono la premessa del rafforzamento del controllo giudiziale/certatorio ad effetti conformativi costituto dalla parifica dei rendiconti regionali. Quest’ultimo si esplica in un procedimento officioso e sindacatorio e che prevede la presenza necessaria del Pubblico ministero contabile. 

Tutto ciò ha condotto al progressivo ampliamento dei “fatti”, vale a dire dell’oggetto degli accertamenti contabili, e dei “materiali” normativi rilevanti, in cui possiamo ormai includere il complesso delle fonti di rango costituzionale e legislativo che costituiscono il “diritto del bilancio”, creando conseguentemente i presupposti per l’allargamento del thema decidendum del giudizio di parifica. Quest’ultimo è ormai esteso alla verifica delle “informazioni contabili” complessive dell’ente territoriale che si esplica in un controllo del rendiconto articolato su più livelli a tutela del bilancio come “bene pubblico” rispetto all’obbligo del rendicontare sintetizzato nel sistema dei “saldi” nei quali si esprimono i risultati della gestione e vengono sintetizzare le scelte allocative dell’ente a cui la parifica conferisce certezza giuridica.Tutto ciò rende il giudizio di parifica strumento fondamentale di ausilio al circuito democratico-rappresentativo, funzionale al rafforzamento della responsabilità politica nell’impiego delle risorse, in quanto esso, attribuendo certezza giuridica ai conti e assicurando trasparenza e veridicità delle scritture contabili, restituisce alle Assemblee elettive e alla comunità politica la verifica giudiziale inerente all’impiego delle risorse da parte dei governanti.

^[1] Cfr. sentenza Corte cost. n. 39 del 2014, punto n. 6.3.4.3.1 del “Considerato in diritto”, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 1, c. 7, del decreto-legge n. 174 del 2012 limitatamente alla parte in cui prevedeva il controllo della Corte dei conti sui bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi delle Regioni poiché esso implicava effetti impeditivi dell’efficacia della legge regionale di bilancio e di approvazione del rendiconto così violando i parametri costituzionali posti a presidio dell’autonomia regionale e il principio dell’unicità della giurisdizione costituzionale.

^[2] In termini, sentenza n. 184 del 2022, punto n. 5.2 del “Considerato in diritto”. Nella stessa prospettiva, cfr. già G. Rivosecchi, Controlli della Corte dei conti e incidente di costituzionalità, in Dir. pubbl., 2017, fasc. 1, 378 ss.

^[3] Per un approfondimento, cfr. G. Rivosecchi, Stat rosa pristina nomine, nomina nuda tenemus, ovvero: disvelata natura giurisdizionale della parificazione dei rendiconti ed effetti sull’autonomia regionale, in Le Regioni, 2022, fasc. 6, 1257 ss.

^[4] Con l’unica eccezione costituita dalla Regione Val d’Aosta che non ha ancora provveduto all’adeguamento delle norme di attuazione al fine di garantire la necessaria sottoposizione al giudizio di parifica del rendiconto generale della Regione: al riguardo, per le rilevanti implicazioni in termini di elusione dei principi costituzionali sul controllo della finanza pubblica allargata, cfr. G. Scaccia, Il giudizio di parificazione e l’eccezione valdostana: una zona d’ombra nel controllo costituzionale sulla legalità finanziaria dei rendiconti regionali?, in questa Rivista, 2022, fasc. 4, 1 s.

^[5] In questo senso, tra le altre, in maniera particolarmente significativa, cfr. sentenze n. 192 del 2012, punto n. 4 del “Considerato in diritto” e n. 184 del 2016, punto n. 8 del “Considerato in diritto”.

^[6] Muovendo dai consolidati orientamenti della giurisprudenza costituzionale (cfr., in particolare, sentenze n. 89 e n. 274 del 2017 e n. 227 del 2019), la dottrina ha ampiamente valorizzato l’interpretazione del giudizio di parifica quale istituto rivolto a garantire anche il principio di continuità dei conti: cfr., per tutti, C. Buzzacchi, L’«armonia logica e matematica dell’equilibrio del bilancio» e le improbabili acrobazie contabili del legislatore regionale, in Giur. cost., 2017, fasc. 6, 3028 ss., spec. 3030 ss.; C. Bergonzini, Trasparenza e veridicità dei bilanci: l’annullamento del rendiconto oggetto di manipolazioni contabili, in le Regioni, 2018, fasc. 3, 515 ss.

^[7] Come ripetutamente precisato dalla giurisprudenza costituzionale dalla sentenza n. 250 del 2013 alle sentenze n. 39 e n.120 del 2024.

^[8] La giurisprudenza costituzionale ha infatti riconosciuto «sfere distinte e non confliggenti» in ordine, da un lato, alla funzione svolta dalla Corte dei conti in sede di parifica e, dall’altro lato, al controllo politico che si esprime nella legge statale o regionale di approvazione del rendiconto: cfr. già sentenza n. 121 del 1966, punto n. 1 del “Considerato in diritto”; nonché sentenze n. 72 del 2012, punto 2.2 del “Considerato in diritto” e n. 184 del 2022, punto 5.2 del “Considerato in diritto”.

^[9] Cfr., ad esempio, sentenza n. 184 del 2022, punto 5.2 del “Considerato in diritto”.

^[10] Che i diritti siano condizionati nell’attuazione legislativa dall’organizzazione e dai mezzi di provvista è osservato dai costituzionalisti italiani sin dagli anni Sessanta del secolo scorso: cfr. M. Mazziotti, voce Diritti sociali, in Enc. dir., XII, Milano, Giuffrè, 1964, 805 s.; A. Baldassarre, voce Diritti Sociali, in Enc. giur. Treccani, XI, Roma, 1989, 29 s.; M. Luciani, Sui diritti sociali, in Studi in onore di Manlio Mazziotti di Celso, vol. II, Padova, Cedam, 1995, 121; G. Lombardi, Diritti di libertà e diritti sociali, in Pol. dir., 1999, 11 ss., spec. 14; e, soltanto successivamente, S. Holmes – C.R. Sunstein, The Cost of Rights. Why Liberty Depends on Taxes, New York – London, W.W. Norton, 1999, trad. it. di E. Caglieri, Il costo dei diritti. Perché la libertà dipende dalle tasse, Bologna, il Mulino, 2000. La giurisprudenza costituzionale ha corroborato da tempo questa stessa prospettiva: cfr., tra le più significative, sentenze n. 455 del 1990; n. 240 del 1994; n. 245 del 1997; n. 203 del 2016, punto 8 del “Considerato in diritto”; n. 192 del 2017, punto 9.2.4 del “Considerato in diritto”.

^[11] Al riguardo, cfr., per tutti, M. Luciani, Diritti sociali e livelli essenziali delle prestazioni pubbliche nei sessant’anni della Corte costituzionale, in Riv. AIC, 2016, fasc. 3, 14 ss.

^[12] Sul significato del “rendicontare” e sui rendiconti articolati su più livelli, cfr. C. Cincotti, L’obbligazione di rendiconto: profili ricostruttivi, in Riv. dir. civ., 2017, fasc. 6, 1447 ss., spec. 1459 ss.

^[13] Così concepito, il rendiconto è un atto complesso idoneo a sintetizzare il “sistema di informazioni contabili” dell’ente territoriale in ordine all’intero ciclo di gestione in riferimento a un determinato arco temporale. Per queste ragioni, come si dirà appresso nel testo, la giurisprudenza costituzionale afferma che oggetto del giudizio non è l’atto o l’attività, della Giunta o del Consiglio, bensì, la validazione del risultato di amministrazione, inteso come il saldo che è in grado esprimere in modo sintetico lo stato degli equilibri finanziari, di talché, all’esito del giudizio – avente ad oggetto il “ciclo” sintetizzato dal saldo – possono prodursi, tramite il principio di continuità, effetti indirettamente conformativi sull’ente, ossia obblighi di correzione tramite assestamenti del bilancio di previsione.

^[14] Per un esame analitico delle fasi in cui si articola il procedimento (riscontro dei “fatti” contabili, vale a dire controllo della veridicità delle registrazioni periodiche e delle “transazioni” sottostanti, a cui segue l’accertamento “in diritto” della corrispondenza delle registrazioni contabili periodiche ai parametri normativi), cfr. G. Rivosecchi, Stat rosa pristina nomine, nomina nuda tenemus, ovvero: disvelata natura giurisdizionale della parificazione dei rendiconti, cit., 1265 ss.

^[15] Per il richiamo di tali principi nella giurisprudenza costituzionale, cfr. sentenze n. 49 del 2018, punto n. 3.4 del “Considerato in diritto”; n. 18 del 2019, punto n. 5.3 del “Considerato in diritto”; n. 235 del 2021, punto n. 6.1 del “Considerato in diritto”. In dottrina, cfr. G. Scaccia, Il bilancio quale strumento di responsabilità democratica nella giurisprudenza costituzionale, in Riv. Corte conti, 2020, fasc. 2, 11 ss.

^[16] Sul carattere più stringente del vincolo di bilancio delle Regioni rispetto a quello dello Stato e sui conseguenti limiti all’indebitamento, cfr. S. Pajno, Principi, regole e clausole generali nel diritto costituzionale del bilancio, in Bil. Com. Pers., 2021, fasc. 1, 146 ss.

^[17] Così, sentenza n. 89 del 2017, punto n. 3 del “Considerato in diritto”, con la quale la Corte costituzionale accoglie la prospettazione della Sezione regionale di controllo rimettente. In dottrina, sulla centralità del rispetto dell’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche, quale oggetto del giudizio di parifica, cfr. C. Chiappinelli, Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei rendiconti delle Regioni, in questa Rivista, 2016, fasc. 3/4, 517.

^[18] Cfr., in particolare, sentenza n. 49 del 2018, punto n. 3 del “Considerato in diritto”.

^[19] Al riguardo, si vedano le sentenze n. 181 del 2015; n. 89 e n. 274 del 2017; n. 49 del 2018; n. 18 del 2019; n. 235 del 2021.

^[20] Al riguardo, cfr. C. Bergonzini, Trasparenza e veridicità dei bilanci, cit., 515 ss.

^[21] Per un approfondimento, cfr. G. Rivosecchi, Il giudizio di parificazione dei rendiconti e l’accesso alla giustizia costituzionale (1° dicembre 2021), in Federalismi.it, 2021, fasc. 27, 143 ss.

^[22] Sin dalla sentenza n. 226 del 1976, spec. punti n. 2 e n. 3 del “Considerato in diritto”, che affermò la legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalità in sede di controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo soprattutto in ragione della richiamata esigenza di illuminare le “zone buie” dal controllo di costituzionalità delle leggi. Il riconoscimento della natura di giudice «ai limitati fini» del promovimento della questione di legittimità costituzionale non ha avuto peraltro seguito da parte del giudice contabile (cfr. R. Bin e C. Bergonzini, La Corte costituzionale in Parlamento, in R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi (a cura di) «Effettività» e «seguito» delle tecniche decisorie della Corte costituzionale, Napoli, ESI, 2006, 231), salvo in rarissimi casi (cfr. sentenza n. 384 del 1991, punto n. 2 del “Considerato in diritto”), mentre tale via di accesso alla giustizia costituzionale avrebbe potuto costituire strumento particolarmente incisivo di controllo dei conti pubblici poiché il magistrato contabile potrebbe denunciare in sede di apposizione del visto sugli atti del Governo tutte le leggi presupposte viziate per difetto di copertura, senza scontare, tra l’altro, il limite di assicurare la sindacabilità delle leggi soltanto a consuntivo dell’esercizio finanziario, quando, cioè, gli effetti contabili e amministrativi dell’eventuale lesione dell’art. 81 Cost. si sono già consumati, come invece accade quando la Corte dei conti solleva la questione in sede di giudizio di parificazione.

^[23] Cfr. A. Cardone, Legittimazione al promovimento della questione di costituzionalità e natura giurisdizionale della parificazione dei rendiconti regionali, in Giur. cost., 2020, fasc. 5, 2592 ss.

^[24] Per un approfondimento, cfr. G. Rivosecchi, Il giudizio di parificazione dei rendiconti e l’accesso alla giustizia costituzionale, in G. Colombini (a cura di), Scritti in onore di Aldo Carosi, Napoli, Editoriale Scientifica, 2021, 816 ss.

^[25] In questi termini, cfr. A. Cardone, Legittimazione al promovimento della questione di costituzionalità e natura giurisdizionale della parificazione dei rendiconti regionali, cit., 2592, secondo il quale «all’ampliamento della rilevanza, e dunque dell’incidentalità, […] corrisponde una tendenza alla giurisdizionalizzazione in senso proprio del giudizio di parifica, perché, al di là della ricorrente affermazione per cui il medesimo è giurisdizione solo “ai limitati fini” della promovibilità della questione, le condizioni della legittimazione a instaurare il giudizio incidentale vengono in concreto individuate nei caratteri propri del giudizio come espressione della giurisdizione, ossia nei canoni oggettivi di esercizio della funzione giurisdizionale (l’essere basato solo su norme, il produrre decisioni impugnabili, l’informarsi al principio del contraddittorio)». Quanto detto spiega e giustifica perché, nelle sedi di controllo diverse dai controlli di legittimità-regolarità dei conti, la Corte costituzionale continui a negare la legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalità (cfr., ad esempio, sentenze n. 335 del 1995 e n. 37 del 2011). Infatti, in tali sedi, si esplica un’attività di controllo svolta nell’esclusivo interesse degli enti destinatari e, quindi, in quanto rivolta a stimolare processi di auto-correzione, essa risulta strutturalmente inidonea all’accesso in via incidentale alla giustizia costituzionale.

^[26] Sentenza n. 39 del 2014, punti n. 6.3.4.3.3 e n. 6.3.9.8 del “Considerato in diritto”.

^[27] In dottrina, ad esempio, M. Cecchetti, La parificazione dei rendiconti delle Regioni nel difficile equilibrio tra le garanzie costituzionali della legalità finanziaria e quelle dell’autonomia regionale (16 dicembre 2020), in Federalismi.it, n. 34/2020, 53 ss.; F. Guella, Leggi regionali in competenze altrui ma spendendo risorse proprie? Perché occorre che la Corte costituzionale sia sollecitabile dalla magistratura contabile, in sede di parificazione, per poter ricordare che l’avanzo di amministrazione non è un utile di esercizio, in le Regioni, n. 4/2019, 1080 ss.; G.Menegus, «Ceci ce n’est pas une pipe», ovvero sulla “ritrovata” natura giurisdizionale del giudizio di parificazione. Commento a Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione – sentenza n. 20/2021/DELC, in Bil. Com. Pers., 2022, fasc. 1, 131 ss.

^[28] Cfr. A. Cardone, Legittimazione al promovimento della questione di costituzionalità e natura giurisdizionale della parificazione dei rendiconti regionali, cit., 2586 ss.

^[29] Cfr. sentenze Corte cost. n. 89 del 2023; n. 1, n. 9, n. 39 e n. 120 del 2024.

^[30] Cfr. sentenze n. 89 del 2017, punto n. 2 del “Considerato in diritto”; n. 196 del 2018, punto n. 2.1.1 del “Considerato in diritto”; n. 157 del 2020, punto n. 2 del “Considerato in diritto”; n. 189 del 2020, punto n. 3.2 del “Considerato in diritto”.

^[31] Cfr. sentenze n. 244 del 1995, punto n. 3 del “Considerato in diritto”; n. 213 del 2008, punto n. 4 del “Considerato in diritto”.

^[32] Cfr. sentenza n. 181 del 2015, spec. punti n. 6.2 e n. 6.3 del “Considerato in diritto”.

^[33] Cfr. sentenze n. 196 del 2018, spec. punto n. 2.1.1 del “Considerato in diritto”; n. 138 del 2019, punto n. 3 del “Considerato in diritto”; n. 244 del 2020, spec. punto n. 3.1.1 del “Considerato in diritto”.

^[34] Cfr. sentenza n. 10/2016, punto n. 2 del “Considerato in diritto”, nella scia della sentenza n. 260 del 1990.

^[35] Cfr. gli artt. 5 e 6 della direttiva 2011/85/2011.

^[36] Cfr., ancora, gli art. 5 e 6 della direttiva 2011/85/2011.

^[37] Cfr. l’art. 63 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, successivamente modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126.

^[38] Cfr. l’art. 39 del r.d. n. 1214 del 1934.

^[39] Al riguardo, cfr. B.G. Mattarella, Il giudizio di parificazione dopo 150 anni, in Giornale di diritto amministrativo, 2020, fasc. 2, 151 s.

^[40] Su tale distinzione, cfr. C. Chiappinelli, Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei rendiconti delle Regioni, cit., 509 ss.

^[41] Cfr. l’art. 1, c. 5, del d.l. n. 174/2012, a tenore del quale «Il rendiconto generale della regione è parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al r.d. n. 1214/1934. Alla decisione di parifica è allegata una relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l’equilibrio del bilancio e di migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente della giunta regionale e al consiglio regionale» (cors. ns.).

^[42] Cfr. l’art. 39 del r.d. n. 1214/1934 a tenore del quale: «La Corte verifica il rendiconto generale dello Stato e ne confronta i risultati tanto per le entrate, quanto per le spese ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio.

A tale effetto verifica se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli ministeri; se le spese ordinate e pagate durante l’esercizio concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte ed accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali di impegno ed alle proprie scritture.

La Corte con eguali accertamenti verifica i rendiconti, allegati al rendiconto generale, delle aziende, gestioni ed amministrazioni statali con ordinamento autonomo soggette al suo riscontro».

^[43] Cfr. sentenza Corte cost. n. 89 del 2017, punto n. 2 del “Considerato in diritto”. Cfr. anche sentenze n. 244 del 2020, punto n. 3.1.1 del “Considerato in diritto”.

^[44] Cfr. il citato art. 41 del r.d. n. 1214/1934.

^[45] Cfr. Corte dei conti – Sezioni riunite, sentenze n. 27 del 2014 e n. 38 del 2014.

^[46] Cfr. sentenza Corte cost. n. 89 del 2017, punto n. 2 del “Considerato in diritto”. V. anche sentenze n. 196 del 2018, punto n. 2.1.1 del “Considerato in diritto”; n. 189 del 2020, punto n. 3.2 del “Considerato in diritto”.

^[47] Efficacemente, tra le altre, Corte dei conti – Sezioni riunite in sede giurisdizionale in spec. comp., sentenza n. 7 del 2022, nonché Corte dei conti – Sezioni riunite in sede giurisdizionale in spec. comp., sentenze n. 9 e n. 21 del 2021; n. 2 e n. 9 del 2023.

^[48] Riprendendo, da quest’ultimo punto di vista, le riflessioni di Mario Nigro che sembrano ben attagliarsi alla cura dei beni della vita affidati al giudice del bilancio in relazione al plesso complessivo delle funzioni ad esso affidate: cfr. M. Nigro, Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguità di una formula e mediazioni della giurisprudenza, in Foro it., 1987, fasc. V, 7 ss.; nonché Id., Giustizia amministrativa, II Ed., Bologna, il Mulino, 1979, 151 ss. Nella stessa prospettiva, si vedano le significative considerazioni di S. Foà, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione. Dalla tradizione cavouriana al dialogo con la Corte di giustizia dell’Unione europea, in Quaderni della Riv. Corte conti, Atti del Convegno “Il ruolo della Corte dei conti al servizio della collettività nell’evoluzione delle sue funzioni. 1862-2022. 160 anni dall’istituzione”, Torino, 11-12 ottobre 2022, Quaderno n. 2/2022, 135 ss., il quale evoca il «mutamento genetico degli interessi diffusi» e la «loro aggiornata collocazione tra gli interessi “relativamente soggettivi”», richiamandosi, oltre all’A. sopra citato (M. Nigro, Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguità di una formula e mediazioni della giurisprudenza, in Foro it., 1987, V, 9), anche a M.S. Giannini, La tutela degli interessi collettivi nei procedimenti amministrativi, in Le azioni a tutela di interessi collettivi, Atti del Convegno, Pavia, 11-12 giugno 1974, Padova, Cedam, 1976, 23 ss.

^[49] Cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenze n. 44/2017/EL e n. 1/2019/EL, che rafforza il collegamento tra interesse a ricorrere, lesività della delibera di controllo e ambito dei poteri di cognizione assicurando la tutela avverso le deliberazioni delle Sezioni regionali.

^[50] Il punto è sottolineato da Corte di cassazione, Sez. Un., sentenza 25 novembre 2016, n. 22645; nonché Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale n. 2 del 2012 e n. 27 del 2014 (nella prospettiva del rafforzamento dei controlli sull’impiego delle risorse di natura pubblica).

^[51] Sentenza Corte cost. n. 184 del 2022; nonché sentenze n. 9, n. 39 e n. 120 del 2024. 

^[52] Dalla sentenza n. 250 del 2013 alla sentenza n. 184 del 2022.

^[53] Si vedano, sia pure su versanti opposti quanto alle norme applicabili al giudizio, Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, sentenza n. 20 del 2021, “Diritto”, n. 7.10, e sentenza n. 7 del 2022 e Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n. 5 del 2022, “Diritto”, n. 2.10.

^[54] Sentenza n. 184 del 2016, punto 3 del “Considerato in diritto”.

^[55] Cfr. sentenze n. 18 del 2019, punto 5.3 del “Considerato in diritto”; n. 4 del 2020, punto n. 5 del “Considerato in diritto”; n. 115 del 2020, punto n. 7 del “Considerato in diritto”; n. 80 del 2021, punto n. 6.1 del “Considerato in diritto”; n. 235 del 2021, punto n. 6.1 del “Considerato in diritto”; n. 246 del 2021, punto n. 6.5 del “Considerato in diritto”; n. 184 del 2022, punto n. 5.3 del “Considerato in diritto”; n. 9 e n. 39 del 2024. Sul punto, in dottrina, cfr. M. Luciani, La “giurisprudenza Carosi”, in Scritti in onore di Aldo Carosi, cit., 577 s.

^[56] Per un approfondimento di questa prospettiva, cfr. G. Rivosecchi, Stat rosa pristina nomine, nomina nuda tenemus, ovvero: disvelata natura giurisdizionale della parificazione dei rendiconti, cit., 1268 ss.

^[57] Cfr. sentenza Corte cost. n. 184 del 2022.

^[58] Sentenze Corte cost. n. 348 e n. 349 del 2007.

^[59] Cfr. sentenza Corte cost. n. 39 del 2024, spec. punti n. 5.1, 5.2 e 6.1 del “Considerato in diritto”. 

^[60] In questo senso la giurisprudenza costituzionale: cfr., ad esempio, sentenze n. 184 del 2022 e n. 9, n. 39 e n. 120 del 2024.

^[61] Cfr. M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1970, 421; V. Guccione, Questioni di costituzionalità, legittimazione, rilevanza: variazioni sul tema con particolare riferimento al giudizio di parificazione, in Riv. dir. fin. e sc. fin., 1969, 229 ss.; G. Cogliandro, Il procedimento di parificazione del rendiconto generale. Natura giuridica e principio del contraddittorio, in Foro amm., 1980, 1308; nonché, più di recente, P. Santoro – E. Santoro, Manuale di Contabilità e finanza pubblica, Rimini, Maggioli Editore, 2018, 473; P. Santoro, Le due anime del giudizio di parificazione. L’approccio giustizialista, in www.contabilita-pubblica.it, 02/05/2018, 3 ss.; Id., La parificazione dei rendiconti regionali tra controllo e giurisdizione diventa conflittuale, in questa Rivista, 2022, fasc. 2, 5 ss., spec. 8 ss.

^[62] Così, C. Chiappinelli, Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei rendiconti delle Regioni, cit., 519. Sulla stessa linea ricostruttiva, cfr. A. Brancasi, L’ordinamento contabile, Torino, Giappichelli, 2005, 433 ss., spec. 438, il quale sottolinea comunque l’effetto assimilabile a quello di accertamento giudiziale in forza delle garanzie previste dall’art. 40 del T.U. del 1934 che assistono la fase finale del procedimento, sostenendo che il riferimento alle «forme della giurisdizione contenziosa» attribuisce alla parifica «una forza analoga a quella che, nell’ambito della giurisdizione, è riconosciuta al giudicato».

^[63] Il riferimento è all’impostazione di G. Ferrari, Gli organi ausiliari, Milano, Giuffrè, 1956, 268 ss., secondo il quale l’attività di controllo svolta dalla magistratura contabile si esplica come attività materialmente giurisdizionale e, soprattutto, di S. Galeotti, Introduzione alla teoria dei controlli costituzionali, Milano, Giuffrè, 1963, 60 ss., secondo il quale nello Stato costituzionale il controllo non costituisce una “quarta” funzione autonoma poiché tale attività si esplica quale contenuto delle tre funzioni tradizionali: così, a titolo di esempio, il controllo amministrativo è svolto da organi amministrativi nelle forme del procedimento amministrativo, il controllo giurisdizionale da organi giudiziari nelle forma del processo e il controllo legislativo da organi legislativi nelle forme del procedimento legislativo (si pensi al procedimento di conversione dei decreti-legge); muovendo da tali assunti, viene individuato un contenuto ampio e articolato della funzione giurisdizionale in relazione agli effetti determinati dalla pronuncia del giudice: ad esempio a contenuto impeditivo/caducatorio oppure di responsabilità, sicché non avrebbe senso contrapporre la funzione di controllo, fondata sull’art. 100 Cost., alla funzione giurisdizionale, fondata sull’art. 103 Cost. In prospettiva non dissimile, sull’attività di controllo-garanzia riconducibile al potere legislativo (e, in maniera corrispondente, al potere esecutivo e al potere giudiziario), v. anche A. Manzella, I controlli costituzionali, Milano, Giuffrè, 1970, passim, spec. 61 ss.

^[64] Cfr. S. Buscema, La giurisdizione contabile, Milano, Giuffrè, 1969, 216 ss. e 337 s.; A. Bennati, Manuale di Contabilità di Stato, XI Ed., Napoli, Jovene, 1987, 502 ss.

^[65] In questa prospettiva, pur con diversità di sfumature, M. Cecchetti, L’insopprimibile esigenza di una “disciplina processuale” per il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali, in Bil. Com. Pers., 2021, fasc. 1, 46, secondo il quale «appare innegabile […] che la funzione di parifica presenti oggi tratti caratterizzanti (per finalità e per effetti) che la rendono per molti versi sostanzialmente assimilabile alla giurisdizione»; F. Sucameli, Il giudice del bilancio nella Costituzione italiana. Analisi del sistema giurisdizionale a presidio delle Autonomie e dei diritti attraverso l’unico grado, Napoli, Editoriale Scientifica, 2022, passim, spec. 38 ss.; L. Sambucci, Corte costituzionale e giurisdizionalizzazione dei controlli della Corte dei conti: le insidie del centralismo finanziario e contabile, in Forum dei Quad. cost., 2022, fasc. 4, 145, secondo il quale «la natura giurisdizionale della parificazione del rendiconto regionale costituisce un dato acquisito all’ordinamento»; G. Rivosecchi, Stat rosa pristina nomine, nomina nuda tenemus, ovvero: disvelata natura giurisdizionale della parificazione dei rendiconti ed effetti sull’autonomia regionale, cit., 1257 ss., spec. 1266 ss.; S. Foà, A. Chiarella, Audiatur et altera pars: “giusto processo” e diritto al contraddittorio nel giudizio di parifica, in Bil. Com. Pers., 2024, fasc. 2, 30 ss.; C. Equizi, Corte dei conti e Costituzione. Contributo allo studio della dimensione costituzionale della funzione di controllo della Corte dei conti, Torino, Giappichelli, 2024, 188 s.; M. Di Lullo, Contributo allo studio delle funzioni di controllo della Corte dei conti, Torino, Giappichelli, 2024, 121 s.

^[66] G. Colombini, I controlli della Corte dei conti sui bilanci degli enti territoriali, in Associazione dei magistrati della Corte dei conti, La Corte dei conti fra controllo e giurisdizione: quale futuro in Europa?, Atti del convegno di studi in memoria di Massimo Vari, Roma, Corte dei conti, 1 luglio 2015, 89.

^[67] D. Centrone, Il giudizio di parificazione dei rendiconti delle Regioni, in V. Tenore – A. Napoli, Studio sui controlli affidati dalla Costituzione alla Corte dei conti. Analisi sistematica di tutte le tipologie di controllo spettanti alla Corte dei conti, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2020, 216.

^[68] A. Carosi, Il ruolo della Corte dei conti nella salvaguardia delle regole di bilancio nazionali e comunitarie, in Associazione dei magistrati della Corte dei conti, La Corte dei conti fra controllo e giurisdizione, cit., 45 e 56.

^[69] A. Grasso, Il ruolo della procura nel giudizio di parifica, in V. Tenore – A. Napoli, Studio sui controlli affidati dalla Costituzione alla Corte dei conti, cit., 284.

^[70] Così, G. Colombini, Editoriale, in Bilancio, comunità, persona, n. 1/2021, 5.

^[71] F. Sucameli, La disciplina e i rimedi a tutela dell’equilibrio nel settore sanitario: i controlli amministrativi e la giurisdizione sul bilancio della Corte dei conti, in V. Tenore – A. Napoli, Studio sui controlli affidati dalla Costituzione alla Corte dei conti, cit., 435.

^[72] G. Menegus, «Ceci ce n’est pas une pipe», ovvero sulla “ritrovata” natura giurisdizionale del giudizio di parificazione, cit., 134 s.

^[73] In questa chiave di lettura, cfr. F. Sucameli, Il giudice del bilancio nella Costituzione italiana, cit., passim, spec. 42 ss. e 89 ss.

^[74] Così, R. Ursi, Riflessioni sul giudizio di parificazione dei rendiconti regionali, in Milan Law Rev., 2020, fasc. 1, 49 ss.

^[75] Cfr., in maniera significativa, C. Consolo, Spiegazioni di diritto processuale civile. Volume I. Le tutele (di merito, sommarie ed esecutive) e il rapporto giuridico processuale, Torino, Giappichelli, 2014, 22 s. 

^[76] La giurisprudenza costituzionale ha escluso, sia pure con un obiter dictum, che l’attività svolta in sede di giudizio di parifica abbia natura di giurisdizione volontaria: cfr. sentenza n. 138 del 2019, punto n. 3 del Considerato in diritto.

^[77] In questa prospettiva, nella giurisprudenza costituzionale, cfr. sentenze n. 89 del 2017, punto n. 2 del “Considerato in diritto”; n. 157/2020, punto n. 2 del “Considerato in diritto”. In dottrina, cfr. D. Morgante, La posizione del pubblico ministero contabile nel giudizio di parificazione del rendiconto, in questa Rivista, n. 2/2019, 66 s., adesivamente richiamata da M. Bergo, M. Cecchetti, La parifica dei rendiconti regionali quale paradigma per l’individuazione delle “garanzie minime” di tutela degli enti territoriali nei procedimenti di controllo di legittimità-regolarità sui bilanci svolti dalla Corte dei conti, in Bil. Com. Pers., 2022, fasc. 1, 119.

^[78] Cfr. sentenza n. 89 del 2017, punto n. 2 del “Considerato in diritto”.

^[79] Cfr. sentenza n. 72 del 2012, punto n. 2.3 del “Considerato in diritto”.

^[80] Cfr. Corte di cassazione, Sez. Un., sentenza 30 ottobre 2014, n. 23072; sentenza 25 novembre 2016, n. 22645.

^[81] Corte di cassazione, Sez. Un., sentenza 30 ottobre 2014, n. 23072, “Diritto”, n. 3.3.

^[82] Cfr. Corte di cassazione, Sez. Un., sentenza 30 ottobre 2014, n. 23072.

^[83] Cfr. Corte di cassazione, Sez. Un., sentenza 25 novembre 2016, n. 22645, “Diritto”, n. 2. Sull’«integrazione della funzione giurisdizionale e di quella di controllo, geneticamente riconducibile al dettato costituzionale (artt.100 e 103 Cost.) in materia di contabilità pubblica», cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite in speciale composizione, sentenza n. 8 del 2021.

^[84] Così, M. Bergo, M. Cecchetti, La parifica dei rendiconti regionali quale paradigma per l’individuazione delle “garanzie minime” di tutela degli enti territoriali nei procedimenti di controllo di legittimità-regolarità sui bilanci svolti dalla Corte dei conti, cit., 117 ss., spec. 119.

^[85] Così, S. Foà, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione, cit., 139 (cui appartiene l’espressione virgolettata).

^[86] Cfr. F. Sucameli, Il giudice del bilancio nella Costituzione italiana, cit., 38 ss.

^[87] Cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, spec. “Diritto”, n. 5.8 e n. 5.9.

^[88] Cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 5.10.

^[89] Si è già ricordato, ad esempio, che la Regione Val d’Aosta non ha ancora provveduto all’adeguamento delle norme di attuazione al fine di garantire la necessaria sottoposizione al giudizio di parifica del rendiconto generale della Regione.

^[90] Secondo l’interpretazione avvalorata dalla sentenza della Corte dei conti, Sezioni riunite in speciale composizione, n. 14 del 2023.

^[91] Secondo l’interpretazione avvalorata dalla sentenza della Corte dei conti, Sezioni riunite in speciale composizione, n. 4 del 2024.

^[92] Cfr. sentenze della Corte dei conti, Sezioni riunite in speciale composizione, n. 14 del 2023, nonché n. 4 del 2024, “Diritto”, n. 26.3.

^[93] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n. 5 del 2022, spec. “Diritto”, n. 3.

^[94] In questo senso, cfr. S. Foà, A. Chiarella, Audiatur et altera pars: “giusto processo” e diritto al contraddittorio nel giudizio di parifica, cit., 35 ss. 

^[95] Sentenza n. 184 del 2022, punto n. 5.2 del “Considerato in diritto”.

^[96] L’affermazione è contenuta nella sentenza n. 72 del 2012, punto n. 2.2 del “Considerato in diritto” e sostanzialmente ribadita nelle sentenze n. 235 del 2015 e n. 215 e n. 247 del 2021; ma v. già, nello stesso senso, sentenza n. 121 del 1966, punto n. 1 del “Considerato in diritto”.

^[97] Sentenza n. 184 del 2022, punto n. 5.2 del “Considerato in diritto”.

^[98] Sentenza n. 184 del 2022, punto n. 5.2 del “Considerato in diritto”.

^[99] Ciò che, invece, ha indotto la Corte a rigettare le eccezioni preliminari sollevate da parte statale e da parte del Procuratore generale della stessa Corte dei conti: cfr. sentenza n. 184 del 2022, punti n. 4.2 e n. 4.2.1 del Considerato in diritto. L’ipotesi dell’inammissibilità è correttamente formulata anche da L. Sambucci, Corte costituzionale e giurisdizionalizzazione dei controlli della Corte dei conti, cit., 188.

^[100] Secondo i quali «i conflitti di attribuzione innescati da atti giurisdizionali sono ammissibili allorquando è contestata in radice l’esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del ricorrente e non ipotetici errores in iudicando, valendo, per questi ultimi, “i consueti rimedi previsti dagli ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni” (sentenza n. 224 del2019)»: sentenza n. 184 del 2022, punto n. 4.2 del “Considerato in diritto”, riprendendo sentenze n. 90 del 2022, nonché n. 107 e n. 235 del 2015; n. 2 del 2018; n. 22 del 2020.

^[101] Sentenza n. 39 del 2014, punto n. 6.3.9.8 del “Considerato in diritto”, ove si legge che «non può essere esclusa […] la garanzia della tutela dinanzi al giudice assicurata dal fondamentale principio degli artt. 24 e 113 Cost.» restando in discussione «non già l’an, ma soltanto il quomodo di tale tutela».

^[102] Sentenza Corte cost. n. 184 del 2022, punto n. 5.1 del “Considerato in diritto”.

^[103] Sentenza Corte cost. n. 184 del 2022, punto n. 5.1 del “Considerato in diritto”.

^[104] Sentenza n. 184 del 2022, punto n. 5.2 del “Considerato in diritto”.

^[105] Sentenza n. 184 del 2022, punto n. 5.1 del “Considerato in diritto”.

^[106] Corte di cassazione, Sez. Un., ordinanza 9 gennaio 2023, n. 304.

^[107] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 3.1, n. 3.2, n. 3.3, n. 3.4 e, soprattutto, n. 5.1.

^[108] Larga parte della motivazione è rivolta a sottolineare che le Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione non possono essere qualificate come organo di vertice della giurisdizione contabile al pari delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale: cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 3.4.1, n. 3.4.2, 3.4.3, 3.5.

^[109] Per un approfondimento di questa prospettiva, cfr. G. Rivosecchi, Stat rosa pristina nomine, nomina nuda tenemus, ovvero: disvelata natura giurisdizionale della parificazione dei rendiconti, cit., 1302 ss.

^[110] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 4.2.2., n. 4.2.3.

^[111] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 4.2.2.

^[112] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n. 5 del 2022.

^[113] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 5.2, n. 5.5 e n. 5.6.

^[114] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 5.7.

^[115] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 4.2.2., n. 4.2.3.

^[116] Tra le tante, cfr. ancora, tra le ultime, sentenze Corte cost. n. 184 del 2022, n. 1, n. 9, n. 39 e n. 120 del 2024; e ordinanza Cass. Sez. Un. n. 304 del 2023.

^[117] Tra le tante, Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale in spec. comp., n. 9 e n. 21 del 2021; n. 7 del 2022; n. 2 e n. 9 del 2023; n. 4 del 2024.

^[118] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 5.13.

^[119] Cfr. Corte di cassazione, Sez. Un., sentenza 25 novembre 2016, n. 22645.

^[120] Così, B.G. Mattarella, Il giudizio di parificazione dopo 150 anni, cit., 151.

^[121] Cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 5.9, n. 5.10 e n. 5.11.

^[122] Sulla valorizzazione del principio del contraddittorio nel “procedimento camerale”, cfr. Corte cass., S.U. 30 luglio 1953, n. 2593; Corte cass., S.U. 2 ottobre 1953, n. 3141; Corte cass., S.U. 25 novembre 2021, n. 36956. In dottrina, cfr. G. Arieta, Giurisdizione camerale e sindacato contenzioso, in Riv. dir. proc., 1995, 1039 ss.

^[123] Sentenza Corte cost. n. 184 del 2022, punto n. 5.2 del “Considerato in diritto”.

^[124] Su cui cfr. sentenza Corte cost. n. 34 del 2024. In dottrina, cfr. R. Fava, Le sentenze di illegittimità costituzionale delle leggi regionali di approvazione dei rendiconti e gli effetti del ciclo di bilancio dell’ente: il caso Molise, in Giur. cost., 2024, fasc. 4, 1665 ss.

^[125] Sentenza n. 89 del 2017, punto n. 2 del “Considerato in diritto”.

^[126] Sentenza n. 184 del 2022, punto n. 3.1 del “Considerato in diritto”.

^[127] Cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza 11 dicembre 2024, n. 34, “Diritto”, n. 5.10.

^[128] Sentenze Corte cost. n. 39 del 2014, punto n. 8.10 del “Considerato in diritto” e n. 4 del 2020, punto n. 3 del “Considerato in diritto”.