Il caso della copertura di disavanzi di consorzi, aziende speciali e istituzioni quale ipotesi di riconoscimento di debito fuori bilancio

di Laura Alesiani

Sommario

1.- Il riconoscimento di debiti fuori bilancio; presupposti e funzione.

2.- Il caso della copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, di cui all’art. 194, comma 1, lett. b), del Tuel

3.- Le conclusioni della Sezione regionale di controllo per la Campania

1.- Il riconoscimento di debiti fuori bilancio; presupposti e funzione

In dottrina si è affermato che i debiti fuori bilancio “sono passività derivanti da eventi sopravvenuti all’approvazione dei documenti contabili, ed in questi ultimi non considerati (nemmeno in eventuali fondi per rischi e oneri) ovvero obbligazioni e debiti formatisi in violazione dei procedimenti di spesa”^[1]; in tal ultimo senso, infatti, essi sono costituiti da somme che sono da corrispondere a terzi da parte dell’ente pubblico interessato, contratte in assenza della adozione del preventivo atto contabile di impegno, cioè obbligazioni pecuniarie verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunte in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti pubblici, in generale, e degli enti locali, in particolare^[2].

Ne deriva, pertanto, che il tema dei debiti fuori bilancio assume una significativa rilevanza, in quanto può rappresentare sia fattore di negativa incisione sul mantenimento degli equilibri di bilancio di un ente sia indice di gestione scorretta (mala gestio)^[3].

Con particolare riferimento all’ordinamento degli enti locali, questo, al fine di salvaguardare l’equilibrio finanziario, stabilisce le regole per l’assunzione degli impegni e per l’effettuazione delle spese e, al contempo, consente il riconoscimento dei debiti fuori bilancio a seguito del quale l’Organo competente dell’ente (il Consiglio comunale o provinciale) ha l’obbligo di ripristinare l’equilibrio di bilancio individuando le necessarie coperture; tale riconoscimento, nel caso degli enti locali, è consentito per le cinque ipotesi espressamente e tassativamente individuate dall’art. 194 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”).

In argomento, appare interessante ricordare come, in dottrina, si sia osservato che le ipotesi previste dall’art. 194 Tuel hanno, in realtà, fra di esse pochi elementi in comune e, in alcuni casi, anche l’assenza del presupposto della genesi dell’obbligazione al di fuori delle autorizzazioni concesse, da parte dell’organo politico, in sede di approvazione del bilancio di previsione; infatti, solo la lett. e) dell’art. 194 Tuel (“acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’ articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”) prevede una fattispecie che, sicuramente, ha avuto fonte al di fuori delle autorizzazioni alla spesa concesse in sede di bilancio di previsione^[4].

Le ipotesi di cui alle altre lettere b), c) e d), invece, “traggono origine da una decisione discrezionalmente assunta dall’ente locale, che, fisiologicamente, incide sul bilancio di competenza del medesimo esercizio, all’interno del quale deve trovare le necessarie coperture”; infine, quanto alla lett. a) dell’art. 194 Tuel (debiti fuori bilancio derivanti da “sentenze esecutive”) ^[5], anche tale ipotesi potrebbe non necessitare di alcun reperimento di risorse “fuori bilancio” nel caso in cui l’ente locale abbia preventivamente costituito un adeguato fondo per passività potenziali (ex art. 167, comma 3, Tuel)^[6].

Ne consegue che, pertanto, in alcune delle ipotesi ricordate un eventuale formale riconoscimento ai sensi dell’art. 194 Tuel, non richiedendo il reperimento di risorse fuori dal bilancio preventivamente autorizzato, non impatta sugli equilibri dell’ente locale; tuttavia, secondo la prevalente giurisprudenza contabile, l’esistenza o meno di un adeguato accantonamento al fondo spese o rischi futuri non costituisce un elemento di discrimine per determinare se si è in presenza o meno di un debito fuori bilancio, ma solo lo strumento che consente di fornire le necessarie coperture, e l’imposizione dell’adozione di un’apposita deliberazione di riconoscimento da parte del Consiglio dell’ente locale (tranne che per la fattispecie di cui alla lett. e) dell’art. 194 Tuel) assolve, principalmente, alla funzione di rendere evidenti le scelte amministrative effettuate (in conformità alle fattispecie elencate dalla norma), imponendo, altresì, la comunicazione alla Procura regionale della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 23, comma 5, della Legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003), al fine di permettere la valutazione della ricorrenza di danni erariali ^[7].

Sempre in dottrina, poi, con particolare riguardo agli enti locali, si è ancora ricordato che, rispetto al tema del riconoscimento dei debiti fuori bilancio, il controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti mira a verificare che tali debiti siano, oltre che riconosciuti, anche finanziati; in tal senso, nella prassi, si rilevano tre macrocategorie di debiti: 1) riconosciuti e finanziati; 2) in corso di riconoscimento (noti all’amministrazione, ma non ancora riconosciuti con formale delibera di consiglio); 3) riconosciuti (con delibera di consiglio), ma non ancora finanziati; in tal senso, si osserva che l’avvenuto riconoscimento in assenza di copertura potrebbe richiedere, al fine di reperire le risorse necessarie, il ricorso ad un piano di rateizzazione triennale (artt. 188 e 194 Tuel), alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-bis Tuel, o, in difetto, condurre al dissesto ex art. 244 Tuel^[8].

Peraltro, in argomento, si evidenzia, altresì, l’importanza della “tempestività” del riconoscimento del debito fuori bilancio da parte dell’Organo competente; secondo la giurisprudenza contabile, infatti, l’emersione di un debito deve essere portata tempestivamente al Consiglio sia per reperire le risorse necessarie sia per un’esigenza di veridicità del bilancio^[9]; e ciò anche allo scopo di evitare che siano celati disavanzi occulti.

Infine, sembra interessante richiamare in questa sede una importante pronuncia della Corte costituzionale, la quale, rispetto al tema del riconoscimento del debito fuori bilancio, che, del resto, appare un intricato “crocevia” di effetti civilistici ed effetti contabili, sembrerebbe aver dato ordine in qualche modo a tali effetti, distinguendo fra “versante civilistico” e “versante contabile”, che sono paralleli ma non si incrociano pur se connessi^[10].

In particolare, i Giudici costituzionali, con la sentenza in parola, pronunciandosi su una questione sollevata rispetto ad una norma regionale della Calabria, che sanciva la “inefficacia” di un contratto stipulato in assenza di regolare procedura di spesa, e dichiarando la illegittimità costituzionale di tale norma in quanto la stessa, venendo ad incidere sull’efficacia del contratto (art. 1372 c.c.), viola l’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., hanno operato in sostanza la distinzione fra i principi che governano il giudizio civile concernente l’accertamento di situazioni creditorie nei confronti dell’amministrazione pubblica e le norme contenute nell’ordinamento di contabilità pubblica, che, invece, sotto il punto di vista in esame, devono preoccuparsi della copertura finanziaria sottostante, ma senza poter incidere sulla disciplina dell’effetto giuridico, cioè dell’idoneità o attitudine di un atto a produrre certe conseguenze nel mondo del diritto, che appartiene al diritto civile, dal quale è regolata^[11].

E, probabilmente, proprio da tale assunto della pronuncia costituzionale richiamata può farsi derivare la distinzione fra effetto “civilistico” ed effetto “contabile” del riconoscimento del debito fuori bilancio, laddove il primo rimane regolato dalle norme del diritto civile, una volta ovviamente presenti i requisiti di cui all’art. 194 Tuel, mentre il secondo è disciplinato interamente dalle norme contabili.

2.- Il caso della copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, di cui all’art. 194, comma 1, lett. b), del Tuel

Come si è già avuto modo di ricordare nel precedente paragrafo, il legislatore, attraverso l’elencazione di cui al primo comma dell’art. 194 Tuel, ha operato una “tassonomia” dei debiti fuori bilancio soggetti a riconoscimento^[12]; le ipotesi ivi previste sono, pertanto, tassative e non suscettibili di interpretazione estensiva, e, allo stesso modo, risultano tassativi i requisiti che caratterizzano le singole ipotesi, in assenza dei quali non risulta possibile procedere al riconoscimento del debito fuori bilancio sottostante.

Fra queste, si rinviene la già citata ipotesi di cui alla lett. b) del comma 1 dell’art. 194 Tuel, in forza della quale è possibile procedere al riconoscimento di debiti fuori bilancio derivanti dalla “copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’ articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione”; ipotesi che, come già osservato nel precedente paragrafo, rientra fra quelle di cui all’art. 194 che “traggono origine da una decisione discrezionalmente assunta dall’ente locale, che, fisiologicamente, incide sul bilancio di competenza del medesimo esercizio, all’interno del quale deve trovare le necessarie coperture”, e sulla quale si sofferma il recente parere reso dalla Sezione regionale di controllo per la Campania n. 25/2021/PAR del 25 febbraio 2021, in commento^[13].

In sostanza, fermo che l’art. 194, lett. b), Tuel non è una norma che disciplina l’accollo di un debito dell’azienda speciale verso singoli o più creditori dell’azienda stessa, bensì rappresenta una regola per il rifinanziamento di un’azienda speciale che, nella sua attività, abbia registrato un disavanzo, la norma medesima individua i presupposti per tale rifinanziamento individuando tre condizioni: i) il rispetto dei limiti e degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, ii) che il disavanzo derivi da fatti di gestione, iii) che sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 Tuel^[14].

Mentre il primo limite è di fatto costituito da una norma di rinvio ad atti amministrativi e/o convenzionali, attraverso i quali l’ente locale vincola le successive scelte amministrative, gli altri due limiti sono stabiliti direttamente dalla legge.

Invero, con riguardo alle condizioni di riparabilità del debito di un’azienda speciale, nell’alveo della lett. b) dell’art. 194 Tuel in esame, il Giudice contabile campano si era già espresso attraverso il parere n. 162/2018/PAR del 21 dicembre 2018, nell’ambito del quale si era affermato che, ai fini della garanzia del valore dell’accountability, “l’art. 194, lett. b) TUEL pone un limite alla possibilità di realizzare un “accollo interno” (in senso ovviamente atecnico) del debito gestionale e organizzativo “disavanzo di gestione”, deresponsabilizzando il management rispetto ai danni (o al rischio di danno) arrecato alla integrità/continuità aziendale: infatti, non tutti i “disavanzi” di gestione dell’azienda speciale sono ripianabili ab aexterno dall’ente dominus, con un riconoscimento di debito da parte di quest’ultimo, ma solo quelli la cui riparabilità è prevista da “da statuto, convenzione o atti costitutivi” ed in ogni caso purché: i) sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114; ii) il disavanzo derivi da fatti di gestione”^[15].

Per la Sezione campana, pertanto, queste due ultime condizioni si impongono e sovrastano le previsioni statutarie e convenzionali autonome e solo il loro rispetto può legittimare l’integrazione dell’autorizzazione di spesa oltre la dotazione inziale e i contributi ordinari, assorbendo il “debito altrui” entro il bilancio dell’ente dominus.

In particolare, poi, il pareggio cui fa riferimento l’art. 114 quale condizione del ripiano, è quello ex ante risultante dal budget economico (almeno) triennale (art. 114, comma 8, TUEL); la programmazione della perdita (ingiustificata e non finalizzata al raggiungimento in prospettiva del break-even point) o la mancanza di un budget, così come la presenza di un budget solo formale, rendono il debito non riconoscibile per un generale divieto di soccorso finanziario di imprese partecipate strutturalmente in squilibrio^[16].

Quanto alla condizione che il disavanzo derivi da “fatti di gestione”, la Sezione campana aveva già affermato che è ripianabile il disavanzo di gestione che deriva da eventi, idonei a generare obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 c.c., che hanno determinato, in corsa, lo squilibrio tra costi e ricavi, nonostante una congrua programmazione^[17].

3.- Le conclusioni della Sezione regionale di controllo per la Campania

Con la pronuncia n. 25/2021/PAR, sopra citata, in commento, il Giudice contabile, sempre in occasione dell’esame di un quesito formulato nell’ambito dell’attività consultiva in capo alla Sezione regionale, ritorna sulla questione delle condizioni di riparabilità del debito di un’azienda speciale ex art. 194, comma 1, lett. b), Tuel, procedendo in un ulteriore approfondimento rispetto alle due condizioni previste relative alla circostanza che il disavanzo derivi da fatti di gestione e che sia rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’art. 114 Tuel, offrendo una lettura combinata degli stessi, sul presupposto che il concetto di “pareggio” si chiarisce solo se messo in relazione con quello di “disavanzo” e di “fatto di gestione”.

In via preliminare la Sezione campana evidenzia come l’azienda speciale sia da considerarsi una pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 97 Cost., con la conseguenza che essa, benché operante nella produzione di beni e servizi di carattere economico ed organizzata e funzionante, in larga parte, secondo schemi e modelli tipici di diritto privato, soggiace al precetto generale di equilibrio, entro il quale deve essere inteso il richiamo dell’art. 194, comma 1, lett. b), all’art. 114 Tuel in relazione all’obbligo di “pareggio”; infatti, in via generale il concetto di pareggio va distinto da quelli di equilibrio e disavanzo: mentre il pareggio afferisce alla coincidenza contabile fra risorse e costi attesi a consuntivo (equilibrio statico), l’equilibrio attiene, invece, alla verifica costante, a preventivo nonché in corso di gestione, dell’effettività di tale condizione con l’obbligo, conseguenziale, di provvedere al ripristino del disallineamento attraverso adeguate misure correttive (equilibrio tendenziale secondo quanto espresso in proposito dalla Corte costituzionale^[18])^[19].

E ciò in quanto il perimetro soggettivo dell’art. 97 Cost., come modificato dalla L. cost. 20 aprile 2012, n 1 (“Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”), va ora individuato “in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea” (art. 97, comma 1, Cost.), il quale predilige che vi sia un approccio sostanziale nella qualificazione dei soggetti tenuti all’osservanza dei precetti in materia contabile, ferma restando la “neutralità della forma giuridica”^[20].

In particolare, in questa prospettiva, per il Giudice campano, l’azienda speciale costituisce una “unità fuori bilancio” della pubblica amministrazione “in senso stretto” (§ 20.10 del SEC 2010), ossia una unità istituzionale “con personalità giuridica distinta e che god[e] di una sostanziale autonomia, che comprende la discrezionalità in merito al volume e alla composizione della spesa”; l’azienda speciale, in senso giuscontabile, è a tutti gli effetti una pubblica amministrazione in ordine alla quale vige il rispetto dell’equilibrio nella sua dimensione statica e dinamica.

D’altra parte, però, la personalità giuridica e il regime patrimoniale e contabile autonomo (in contabilità economico-patrimoniale ai sensi dell’art. 114, comma 1, Tuel) che caratterizzano l’azienda speciale introducono una deroga al principio dell’universalità del bilancio, dando vita a un vero e proprio bilancio derivato su cui la legge stabilisce poteri di controllo ed indirizzo; deroga rappresentata dalla garanzia dei creditori circoscritta al patrimonio destinato dell’azienda speciale (art. 2740, comma 2, c.c.). E sono proprio tali poteri di controllo che implicano non solo un obbligo di correzione a cui l’ente deve adempiere nel momento in cui si trovi in condizione di rilevare lo squilibrio, ma altresì un obbligo strumentale di vigilanza e verifica costante degli equilibri da parte dell’ente dominus ma anche da parte del management dell’ente strumentale.

Proprio l’attribuzione di tali poteri di vigilanza costituisce un munus compensativo dell’allentamento del principio dell’universalità di bilancio; il loro buon esercizio è condizione preliminare per un rispetto “sostanziale” del pareggio di bilancio e quindi del riconoscimento del debito di cui all’art. 194, comma 1, lett. b), Tuel, e, solo in tali termini, il pareggio sostanziale è compatibile con l’emersione di un disavanzo, cioè solo se la vigilanza è stata adeguatamente esercitata e l’ente strumentale ha correttamente programmato la copertura dei propri costi: è, viceversa, incompatibile con il principio del pareggio la mancata e adeguata tempestiva adozione di misure correttive per la rimozione delle cause dello squilibrio.

Inoltre, a parere del Giudice campano, il soccorso finanziario in parola si giustifica solo se il patrimonio netto dell’azienda speciale non sia in grado di riassorbire un eventuale deficit nei limiti e secondo gli obblighi derivanti dallo statuto, dalla convenzione o dagli atti costitutivi; diversamente, infatti, all’autonomia dell’azienda speciale non corrisponderebbe alcuna responsabilità gestionale.

Infine, secondo la Sezione campana, il concetto di pareggio, nell’ambito della disposizione di cui all’art. 194, comma 1, lett. b), Tuel, assume connotati ancora più chiari se accostato all’altro presupposto del ripiano, cioè al fatto che il disavanzo debba essere originato da “fatti di gestione”; ciò significa che il disavanzo deve riconnettersi a transazioni che hanno generato obbligazioni finanziarie rilevatesi, successivamente, prive di adeguata copertura nei ricavi.

Ne consegue che risulta compatibile con il principio di “pareggio” (inteso come “equilibrio”), ed è quindi ripianabile, il disavanzo che:

• “non può trovare copertura nella ricchezza accumulata e disponibile nel patrimonio netto, il quale è capiente nei limiti e ai sensi di quanto stabilito da “statuto, convenzione o atti costitutivi”;
• è sorto nonostante sia stato programmato il “prospettico” pareggio a fine esercizio;
• dipende da fatti di gestione “nuovi”, che non sono stati oggetto di pregresse misure correttive risultate poi, inefficaci o inadeguate, o che, comunque, non dipendono dalla fisiologica imprevedibilità del business, né da grave negligenza manageriale”^[21].

D’altra parte, come ricordato dal Giudice contabile campano, il riconoscimento del debito fuori bilancio non ha una funzione esclusivamente “contabile” (ossia di traslazione della copertura del bilancio dall’azienda speciale al bilancio dell’ente locale), ma anche di verifica della buona amministrazione da parte della struttura burocratica; perciò, non è riconoscibile da parte dell’ente locale un disavanzo che, pur dipendendo da fatti di gestione, sia collegato, al contempo, ad una condotta di mala gestio e dunque ad un’obbligazione risarcitoria a carico del management, per il quale l’ente locale è chiamato a verificare, nell’ambito dei propri poteri di sorveglianza contabile, la necessità di procedere a segnalazione alla Procura contabile.

L’interpretazione della disposizione in parola così offerta dalla Sezione campana attraverso la ricostruzione sopra ricordata, oltre ad avere il merito indiscusso di aver ricondotto il concetto di “pareggio”, previsto nell’art. 194, comma 1, lett. b), tramite il richiamo all’art. 114 Tuel, alla nozione costituzionalmente orientata di “equilibrio”, rileggendo alla luce di tale concetto l’intera disposizione, ha, altresì, come si è visto, il pregio di chiarire i singoli concetti di “pareggio”, di “disavanzo” e di “fatti di gestione”, sempre previsti nella disposizione in parola, mettendoli in correlazione fra di loro e offrendo così una lettura di sistema del particolare caso di riconoscibilità di debito fuori bilancio connesso alla riparabilità del debito di un’azienda speciale, tenendo conto dei molteplici concetti che in esso si intersecano, connessi, da una parte, al ruolo di tale ente strumentale nell’ordinamento degli enti locali e al rapporto con l’ente dominus, dall’altra, all’esigenza di coordinare tale speciale ipotesi con il generale principio del divieto di soccorso finanziario (fermo lo specifico caso di divieto di cui all’articolo 14, comma 5, del D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 , recante il “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica”), secondo le regole che sul punto si sono negli anni consolidate nell’ambito della giurisprudenza contabile, a partire proprio dal rispetto delle particolari e tassative condizioni per essa previste; e ciò nella considerazione che, pur riferendosi tale divieto agli organismi strutturati nella forma di società di capitali, tuttavia le esigenze di tutela dell’economicità gestionale e della concorrenza non possono non applicarsi anche ad altri soggetti, come i consorzi e le aziende speciali, che rappresentano comunque realtà operative inserite a tutti gli effetti nel contesto della finanza territoriale^[22].

1. Cfr., in tal senso, D. Centrone, La Corte dei conti. Responsabilità, contabilità, controllo, a cura di A. Canale, D. Centrone, F. Freni, M. Smiroldo, Milano, Giuffrè, 2019, p. 831 s. In dottrina, in argomento, cfr., altresì: S.M. Pisana, I debiti fuori bilancio degli enti locali. Aggiornato al DPR 378/1993, Maggioli editore, 1993; V. Cuzzola, I debiti fuori bilancio, CEL editore, 2007; M. Trudu, Debiti fuori bilancio. Obbligatorietà, natura del riconoscimento e problemi interpretativi, in Azienditalia – Finanza e Tributi, 2007, 15-16; Albo, Le misure di contrasto all’elusione del patto di stabilità interno nella fattispecie prevista dall’art. 20, comma 12, del decreto legge n. 98 del 2011 e relativa legge di conversione, in www.lexitalia.it, 2011; F. Capalbo, I debiti fuori bilancio alla luce delle più recenti pronunce delle Sezioni di controllo della Corte dei conti, in www.lexitalia.it, n. 12/2013; G. Cascone–N. Sivilia, Debiti fuori bilancio: evoluzioni normative, definitorie e giurisprudenziali, in Azienditalia, 2014, 8-9/2014; R. Garofoli–G. Ferrari, Manuale di diritto amministrativo, Roma, NelDiritto Editore, 2015, p. 147 ss.; L. Sergio, I debiti fuori bilancio tra decisioni legislative e orientamenti giurisprudenziali, Libellula editore, 2016; A. Guiducci – P. Ruffini, Revisori, tutti gli errori da evitare nel parere sui debiti fuori bilancio, in Il Sole 24 ore, 27 maggio 2016; R. Mininno, I debiti fuori bilancio degli enti locali derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi e la facoltà di pagamento anticipato da parte dell’organo di liquidazione, in www.lexitalia.it, n. 10/2018; T. Tessaro, Responsabilità diretta del funzionario od amministratore e limiti di riconoscibilità del debito fuori bilancio comunale, Intervento al Convegno “Nuovi profili di responsabilità della Pubblica Amministrazione e danno”, Castelfranco Veneto – 23 novembre 2018, in www.amministrativistiveneti.it; F. Albo, L’attività di vigilanza politico amministrativa dell’organo consiliare nel riconoscimento dei debiti fuori bilancio, in questa Rivista, n. 2/2019; ↑
2. In questi termini, v. M. Fratini, Compendio di contabilità pubblica, Roma, NelDiritto Editore, 2017, p. 232. ↑
3. V., così, Fratini, op. cit., loc. cit. ↑
4. In tal senso, cfr. Centrone, op. cit., p. 832. ↑
5. Ai sensi del primo comma dell’art. 194 Tuel, “Con deliberazione consiliare di cui all’ articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:

   a) sentenze esecutive;

   b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’ articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;

   c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;

   d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;

   e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”. ↑

6. Cfr., in questi termini, Centrone, op. cit., loc. cit. ↑
7. V., in tal senso, Centrone, op. cit., pp. 832-833, e giurisprudenza contabile ivi citata. Si ricorda che, ai sensi dell’art. 23, comma 5, della Legge n. 289/2002, “i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti”. In tema, peraltro, si è osservato (cfr., ex multis, le deliberazioni della Sezione regionale di controllo per la Puglia n. 180/2014/PRSP del 23/10/2014 e n. 122/2016/PRSP del 3 giugno 2016) come la delibera consiliare svolga una duplice funzione, per un verso, tipicamente giuscontabilistica, di assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio, per l’altro, garantista, ai fini dell’accertamento dell’eventuale responsabilità amministrativo-contabile, stante la previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti. ↑
8. V., in questi termini, Centrone, op. cit., p. 834, e giurisprudenza contabile ivi citata; con riguardo alla categoria di cui al punto 3), debiti riconosciuti (con delibera di consiglio), ma non ancora finanziati, si ritiene che l’Autore abbia voluto, in tal modo, valorizzare l’attività finalizzata al reperimento delle risorse necessarie per la copertura del debito fuori bilancio, quale fase dell’intera operazione del riconoscimento; operazione che deve, comunque, essere poi letta nel suo complesso in quanto al riconoscimento è imprescindibile la copertura finanziaria, anche se reperita tramite specifici strumenti, quali, ad es., il piano di rientro. In argomento, peraltro, si ricorda la recente modifica apportata dall’art. 53, comma 6, del Decreto Legge 14 agosto 2020, n. 104, recante “Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia” (convertito, con modificazioni, dalla Legge 13 ottobre 2020, n. 126), al comma 3 dell’art. 194, in base alla quale “per il finanziamento delle spese suddette, ove non possa documentalmente provvedersi a norma dell’articolo 193, comma 3, l’ente locale può far ricorso a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti, nonché, in presenza di piani di rateizzazioni con durata diversa da quelli indicati al comma 2, può garantire la copertura finanziaria delle quote annuali previste negli accordi con i creditori in ciascuna annualità dei corrispondenti bilanci, in termini di competenza e di cassa. Nella relativa deliberazione consiliare viene dettagliatamente motivata l’impossibilità di utilizzare altre risorse”. Sul punto, sebbene la formulazione possa prestarsi ad un’interpretazione non univoca, si richiama la Relazione illustrativa in cui viene affermato che il comma 6 interviene “estendendo la possibilità di ricorrere a mutui in presenza di piani di rateizzazioni con durata diversa dai tre anni” (prevista dal comma 2 del medesimo articolo 194), “garantendo la copertura finanziaria delle quote annuali previste negli accordi con i creditori in ciascuna annualità dei corrispondenti bilanci, in termini di competenza e di cassa” (così, cfr. Dossier 7 ottobre 2020, a cura del Parlamento, Vol. I, Parte I – Schede di lettura, p. 422-423); se tale risultasse l’interpretazione da accogliere, ne conseguirebbe il riconoscimento implicito della legittimità di piani di rateizzazione concordati con i creditori aventi durata superiore al triennio, e ciò consentirebbe una maggiore elasticità a favore dell’ente locale e potrebbe, in alcuni casi, superare l’esigenza del ricorso ad un piano di riequilibrio finanziario pluriennale. ↑
9. Cfr., sul tema, la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 21/SEZAUT/2018/QMIG del 23 ottobre 2018. ↑
10. Cfr. Corte cost. 27 giugno 2013, n. 159, in www.cortecostituzionale.it (Relatore A. Carosi, sostituito per la redazione della sentenza da A. Criscuolo). ↑
11. Si trattava dell’articolo 16, comma 2, della legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15 (Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario – collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), secondo il quale “l’articolo 43 della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8, s’interpreta nel senso che i provvedimenti, i contratti, gli accordi che comportano spese a carico della Regione, ivi inclusi i deliberati delle assemblee delle società a partecipazione regionale, sono inefficaci, e comunque non impegnano l’Amministrazione, sino a che non sussista autorizzazione nei modi di legge ed impegno contabile regolarmente registrato sul pertinente capitolo del bilancio di previsione”. In argomento, la Corte costituzionale ha ritenuto che dal testuale tenore della disposizione emerge con chiarezza come essa intervenga a disciplinare un’ampia ed indeterminata categoria di atti, a contenuto provvedimentale, negoziale (e, dunque, espressione dell’autonomia privata) o deliberativo, escludendo che essi siano efficaci e, comunque, possano impegnare l’amministrazione, sino a quando non siano realizzate le condizioni nella norma stessa previste. Tuttavia, la disciplina dell’effetto giuridico, cioè dell’idoneità o attitudine di un atto a produrre certe conseguenze nel mondo del diritto, appartiene al diritto civile, dal quale, dunque, è regolata. In particolare, l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. ha codificato il limite del “diritto privato”, consolidatosi già nella giurisprudenza anteriore alla riforma costituzionale del 2001, e la medesima Corte ha già più volte stabilito che la disciplina dei rapporti contrattuali (artt. 1321 e seguenti del Codice civile) va riservata alla legislazione statale (v. sentenze n. 411 e n. 29 del 2006). ↑
12. V., in tal senso, Fratini, op. cit., p. 233. ↑
13. Sul punto, cfr., altresì, di recente, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 34/2020/PAR del 18 marzo 2020, la quale, con specifico riguardo al caso in esame di cui all’art. 194, comma 1, lett. b), Tuel, ricorda che, in relazione agli organismi costituiti da parte delle pubbliche amministrazioni, è stato osservato (cfr. la deliberazione della Sezione regionale controllo per l’Abruzzo n. 5/2017/PAR del 26 gennaio 2017 e la deliberazione della Sezione regionale controllo per la Campania n. 11/2018/PAR del 24/01/2018) come, alla luce delle previsioni letterali di cui alle citate lettere b) e c), il legislatore non consenta, né preveda un’indiscriminata riconoscibilità dei disavanzi come debiti fuori bilancio, ma ne subordini la possibilità al ricorrere di una serie tassativa di presupposti; con riferimento ai disavanzi di “consorzi, di aziende speciali e di istituzioni”, infatti, la copertura (al fine di rispettare il pareggio del bilancio) può avvenire solo “nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi”. ↑
14. Cfr., in tal senso, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 25/2021/PAR del 25 febbraio 2021. ↑
15. V., in questi termini, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 162/2018/PAR del 21 dicembre 2018, la quale, con riguardo al quesito esaminato in specifico, cioè se sia oggetto di riconoscimento il “disavanzo di liquidazione” di un’azienda speciale per cui, dunque, l’ente dominus abbia già optato nel senso della non prosecuzione dell’attività aziendale, conclude negativamente nel senso che il disavanzo da liquidazione non è riconducibile ai disavanzi cui fa riferimento l’art. 194, lett. b), Tuel, poiché proprio il riferimento al “pareggio” e alla sua funzione costituisce un limite alla riconoscibilità dei disavanzi che non mirano alla conservazione dell’integrità aziendale; con la conseguenza della non riconoscibilità del medesimo. E ciò anche alla luce della considerazione che, come si è già evidenziato, l’elencazione delle fattispecie di riconoscimento dei debiti fuori bilancio contenuta nell’art. 194 Tuel è da considerarsi tassativa, in ragione della natura eccezionale di detta previsione normativa, finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non correlati a spese previamente autorizzate dall’organo rappresentativo della comunità di riferimento (cfr., in tal senso, ex multis, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per l’Umbria n. 123/2015/PAR del 24 settembre 2015 e la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Puglia n. 26/2016/PAR del 22 gennaio 2016, e la deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 103/2019/PRSE del 7 maggio 2019 ). Di recente, cfr., altresì, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 34/2020/PAR cit., nella quale la Sezione lombarda ribadisce che l’art. 194 Tuel contempla una serie di ipotesi – tassative in quanto derogatorie rispetto all’ordinario procedimento di spesa e non interpretabili estensivamente al di fuori dei casi e dei limiti ivi previsti (così, da ultimo, la deliberazione della Sezione regionale controllo per la Basilicata n. 5/2020/PAR del 27 febbraio 2020 ) – in cui è possibile procedere al riconoscimento del debito, riportando l’obbligazione nel novero degli strumenti di gestione del bilancio dell’ente. ↑
16. Cfr., così, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 162/2018/PAR cit., per la quale, sebbene il budget economico non abbia efficacia autorizzatoria (e quindi non può determinare il fenomeno dei debiti fuori bilancio per l’azienda speciale), d’altra parte, per l’ente dominus costituisce il discrimen tra disavanzi ripianabili ab aexterno con il riconoscimento di debito da parte dell’ente dominus e quelli che sono ripianabili solo con un autonomo piano di rientro da parte dell’azienda speciale, evitandosi in questo modo che l’azienda speciale (con personalità e bilancio distinto) diventi uno strumento per generare gestioni (extra bilancio) senza controllo, con vanificazione della funzione autorizzatoria della contabilità finanziaria del medesimo ente dominus. ↑
17. V., in questi termini, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 162/2018/PAR cit. Peraltro, nel senso che il legislatore, attraverso la lett. b) dell’art. 194 Tuel, non consenta, né preveda un’indiscriminata riconoscibilità dei disavanzi come debiti fuori bilancio, ma ne subordini la possibilità al ricorrere ad una serie tassativa di presupposti, cfr., altresì, di recente, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 88/2020/PAR del 30 giugno 2020, per la quale, quindi, l’ente, nell’esercizio dei propri poteri discrezionali, dovrà verificare, preliminarmente, se statuto, convenzioni o atti costitutivi prevedano tale possibilità e se il disavanzo sia imputabile a fatti di gestione. Tuttavia, in ogni caso, il mancato ricorso allo strumento del riconoscimento del debito fuori bilancio, ovviamente, non esime gli enti dall’obbligo di ripianare, secondo l’ordinario ciclo di bilancio, i disavanzi accertati, stante la prioritaria esigenza di garantire l’integrità e la continuità aziendale, nonché il rispetto degli equilibri di bilancio; esigenza che trova maggiore rilevanza nella fattispecie in cui, come quella dell’azienda pubblica, deve essere assicurata la tutela di un bene costituzionalmente garantito quale quello della legalità finanziaria e dell’equilibrio di bilancio (artt. 100, 81, 119 e 120 Cost.). Ciò in considerazione, tra altro, del necessario rispetto di regole di carattere generale che si pongono a presidio di “garanzie costituzionali di buon andamento e di integrità delle finanze pubbliche che esprimono tutela finale dei diritti dei contribuenti e dei cittadini tutti” (art. 97 cost.). ↑
18. In particolare, cfr. Corte cost. 28 marzo 2012, n. 70, in www.cortecostituzionale.it (Relatore A. Carosi). ↑
19. V. in tal senso, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 25/2021/PAR cit. ↑
20. In argomento, cfr., altresì, I. Cavallini-M. Orsetti, L’azienda speciale: un modello attuale per la gestione dei sevizi pubblici, in Azienditalia, 2019, 10, 1402, per il quali, sotto il profilo sostanziale le aziende speciali possono essere considerate, come del resto le società in house, delle vere e proprie articolazioni dell’Ente conferente, atteso che i suoi organi sono assoggettati a vincoli gerarchici facenti capo allo stesso soggetto pubblico, e che i suoi dirigenti sono legati alla Pubblica Amministrazione da un “rapporto di servizio” del tutto analogo a quello dei dirigenti preposti ai servizi direttamente erogati dall’Ente pubblico stesso; è, infatti, lo stesso art. 114 TUEL a precisare che “l’azienda speciale è ente strumentale dell’Ente locale“, sancendo l’esistenza di un collegamento inscindibile tra l’azienda e l’Ente locale di riferimento: collegamento che con l’art. 114, in particolare ai commi 6, 7 e 8, che dettano le prerogative di indirizzo e controllo della PA, assume connotati ancor più marcati dato che la sua attività e i relativi fabbisogni della comunità locale si traducono in un modello di controllo assimilabile a quello c.d. “analogo”, efficace e perfettamente compatibile con il quadro legislativo di riferimento. ↑
21. Cfr., così, la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 25/2021/PAR cit. ↑
22. Sul punto, con specifico riferimento ai consorzi, cfr. la ricostruzione operata da F. Strocchia, Il ripiano del disavanzo di liquidazione degli organismi partecipati alla luce delle indicazioni della magistratura contabile, in Azienditalia – Fin. e Trib., 2016, 1, 20. ↑