Bilancio Comunità Persona
NEWS & ANTICIPAZIONI
Audiatur et altera pars: “giusto processo” e diritto al contraddittorio nel giudizio di parifica**.
di Sergio Foà (Professore ordinario di Diritto amministrativo Università di Torino) e Antonio Chiarella (Dottorando di ricerca in Diritto amministrativo Università di Torino)*
* Il contributo è frutto di un’analisi congiunta. La scrittura dei paragrafi 1, 2, 3.2 è di A. CHIARELLA; la scrittura dei paragrafi 3., 3.3, 3.4 è di S. FOÀ; il paragrafo 3.1 è comune.
** Anticipazione di Bilancio Comunità Persona, n. 2/2024
Sommario:
1. La vicenda sostanziale e processuale.
2. Il giudizio di parificazione: natura giurisdizionale o attività di controllo?
3. La pronuncia in esame.
3.1. Potere amministrativo e controllo esterno: il contraddittorio e la motivazione come espressione di principi generali di giustizia.
3.2. Contraddittorio, difesa e unitarietà del procedimento di parifica: il “giusto processo” nella scienza giuridica.
3.3. In particolare: la dimensione del contraddittorio nel giudizio di parifica.
3.4. Sezioni riunite in speciale composizione e funzione nomofilattica.
Abstract (IT):
Il contributo analizza l’importante sentenza delle Sezioni Riunite giurisdizionali in speciale composizione n. 4 del 2024, che ha dichiarato la nullità della decisione di parifica sul rendiconto 2021 della Regione Siciliana e ha rinviato al primo giudice. La sentenza assume particolare rilevanza perché si allinea con la recente giurisprudenza della Sezioni unite della Corte di cassazione sulla violazione delle norme processuali sul contraddittorio. Sono esaminati il principio del contraddittorio e il diritto di difesa nella unitarietà del procedimento di parifica. Il contributo esamina inoltre la struttura del giudizio in unico grado (due fasi, una dinanzi al giudice territoriale, l’altra dinanzi alle Sezioni riunite centrali, in sede giurisdizionale, con funzione di garanzia oggettiva e soggettiva) e l’equilibrio con l’orientamento delle Sezioni riunite in sede di controllo (deliberazione 5/2022/QMIG), sottolineando il diverso ambito di espressione delle distinte nomofilachie.
Abstract (EN):
The paper analyzes the important ruling of the jurisdictional Joint Sections in special composition n. 4 of 2024, which declared the nullity of the parity decision on the 2021 financial statement of the Sicilian Region and referred it to the first judge. The ruling takes on particular relevance because it aligns with the recent jurisprudence of the United Sections of the Court of Cassation on the violation of the principle of an adversarial process. This principle and the right of defense in the unity of the equalization procedure are examined. The paper also examines the structure of the single instance judgment (two phases, one before the territorial judge, the other before the central joint sections, in the jurisdictional seat, with the function of objective and subjective guarantee) and the balance with the orientation of the joint control sections (resolution 5/2022/QMIG), underlining the different scope of expression of the distinct nomophylakies.
1. La vicenda sostanziale e processuale.
Le Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, con la sentenza in commento, hanno espresso importanti considerazioni, tali da determinare un riposizionamento generale di principi fondamentali della giustizia contabile.
La questione origina dall’approvazione del rendiconto da parte della Giunta regionale siciliana.
Le Sezioni riunite territoriali dichiaravano, mediante lettura del dispositivo della decisione, “non regolari una serie di partite attive e passive”.
Si procedeva, dunque, alla sospensione del giudizio di parificazione per l’esercizio del 2020 in ragione di questioni di costituzionalità che erano state sollevate.
La Regione Sicilia, successivamente, proponeva alle Sezioni Riunite due domande. Con il primo motivo di ricorso la Regione domandava l’annullamento della deliberazione n.1/2024/SSRR/PARI “con conseguente rinvio al giudice della prima fase per il rinnovo del procedimento”. In via subordinata, la Regione chiedeva di riformare nel merito la decisione del giudice di prime cure, “sia per quanto concerne il merito già deciso […], che per quanto attiene la parte sospesa e non decisa […]”.
La questione assume un importante interesse speculativo.
Come emerge dalla sentenza in commento, la Regione lamentava la presunta confusione tra fase istruttoria e fase contenziosa. In particolare, si assumeva la mancanza “di una relazione che indicasse chiaramente le questioni che avrebbero potuto attenere alla ‘decisione’ (con impatto sui saldi) e quelle rilevanti solo per la potenziale ‘relazione allegata’ […]”.
Tale mancanza, in definitiva, “non avrebbe consentito l’instaurazione di una fase a contenzioso pieno, in quanto a tale compito non può assolvere la bozza del ‘referto’, da cui il controllato non si attende effetti vincolanti, ma mere ‘raccomandazioni’”.
La Regione riteneva, dunque, che le bozze di referto trasmesse per il giudizio di parificazione del rendiconto 2021 non fossero sufficienti ai fini della legittimità del suddetto contenzioso, sia perché avrebbero determinato una “conduzione tra fase istruttoria e fase contenziosa”, sia perché avrebbero di fatto ostacolato la possibilità di instaurare adeguate difese “in merito a punti che parevano condurre a mero rilievo gestionali e ‘raccomandazioni’ che invece sono finiti in decisione.
La cornice generale pare essere compendiata dal principio del contraddittorio che – a parere della Regione – “esige la previa delimitazione del thema probandum e del thema decidendum”.
La Procura generale, di contro, nega che innanzi le Sezioni riunite territoriali debbano essere osservate le forme del giudizio di conto ovvero disposizioni differenti da quelle contemplate dagli artt. 39-41 T.u. C.d.c.
La Procura, a sostegno delle proprie affermazioni, richiama la giurisprudenza costituzionale e quella di legittimità e sottolinea come la specificità della procedura in esame non abbia mai sollevato dubbi circa la riconducibilità delle relative verifiche alle funzioni di controllo della magistratura contabile. Secondo tali censure difetterebbe, in definitiva, la sussistenza di una controversia in senso tecnico, in quanto le strutture del controllo sono, allo stesso tempo, titolari dell’istruttoria e della funzione decisoria.
Né, peraltro, potrebbe essere lamentata una lesione del diritto al contraddittorio, ciò in quanto le esigenze del giusto processo sarebbero del tutto soddisfatte dal ricorso alle Sezioni riunite ai sensi dell’articolo 11, co. 6, c.g.c.
2. Il giudizio di parificazione: natura giurisdizionale o attività di controllo?
La rendicontazione[1], quale migliore espressione del bilancio inteso come “bene pubblico”[2], costituisce il “presupposto fondamentale del circuito democratico rappresentativo”[3].
Più in generale, la rendicontazione, quale specifico momento della contabilità, consente di assolvere a quella funzione di conoscibilità[4], che è presupposto logico di uno Stato democratico[5]–[6].
L’obiettivo è assicurare un giudizio di conformità dei fatti di gestione evidenziati nel rendiconto al parametro che la Corte costituzionale ha ritenuto di individuare nel c.d. “diritto al bilancio”[7], dunque, “ai principi della legalità costituzionale in tema di finanza pubblica”[8].
Pur non essendo questa la sede opportuna per approfondimenti, occorre comunque notare come le questioni di cui si tratta siano intrinsecamente connesse al principio dell’equilibrio di bilancio[9].
La progressiva dequotazione della dimensione verticale ed assoluta dello Stato centrale, mediante l’accentramento delle funzioni amministrative in capo ad enti ed organi collocati in una dimensione verticistica del potere, ha segnato un ruolo di assoluto rilievo nella conformazione delle forme di controllo, anche e soprattutto contabile.
La valorizzazione costituzionale delle istanze autonomistiche ha determinato una progressione nella destrutturazione del potere pubblico, tra l’altro, con conseguente riconoscimento di plurimi ed eterogenei livelli di governo.
Il riconoscimento legislativo della pluralità livelli di governo è stato al centro del processo riformatore iniziato, prima, con il c.d. federalismo a costituzione invariata e successivamente con l’adozione della legge costituzionale n. 3 del 2001 di riforma del Titolo V. Ciò ha inevitabilmente inciso sul rafforzamento delle forme di controllo sulla gestione amministrativa ed economico-finanziaria, nonché su quelle di regolarità contabile, anche mediante un sostanziale allargamento della sfera soggettiva dei soggetti “controllati”[10].
L’esigenza di una sempre più concreta ed effettiva attualizzazione di siffatto diritto ha determinato, evidentemente, la valorizzazione della funzione del giudizio di parificazione[11]–[12]. Nella cornice complessiva del sistema di controlli, il giudizio di parificazione ha l’importante ruolo di funzionalizzare quell’esigenza di chiarezza e veridicità dei conti pubblici mediante il sindacato sulla legittimità e regolarità delle informazioni contabili[13].
Si è sottolineato come detto giudizio si articoli in due fasi fondamentali: quella consistente in una “attività di riscontro di fatti contabili” e, successivamente, il sostanziale accertamento della “corrispondenza delle registrazioni contabili periodiche ai parametri normativi”[14]. La Corte costituzionale, con la richiamata pronuncia del 2022, ha contribuito a chiarire come la decisione di parifica costituisca il “risultato dell’esercizio di una funzione di controllo-garanzia, a esito dicotomico (parifica-non parifica), cui accede l’eventuale impugnativa”[15].
È appena il caso di ricordare che il giudizio di parifica, in linea con gli importanti mutamenti che hanno riguardato l’ambito della contabilità pubblica, ha subito importanti riposizionamenti sistematici che ne hanno, evidentemente, modificato la “funzione” pratica[16]. Se è vero che il bilancio ha assunto la posizione costituzionale di “bene pubblico”, è anche vero che il rendiconto e il successivo giudizio di parifica costituiscono, dal canto loro, strumenti indispensabili ai fini del soddisfacimento della funzione di conoscibilità del bilancio pubblico.
Incidentalmente può rilevarsi come l’aver sistematizzato il “bene bilancio” nella peculiare categoria ermeneutica degli interessi adespoti e soggettivi appare ipotesi “suggestiva”[17]. Inoltre, nel più generale contesto delle funzioni esercitate dalla Corte dei conti, la suddetta categorizzazione spiega la costruzione, del tutto particolare, del rito che caratterizza le funzioni delle Sezioni Riunite in speciale composizione.
Così delineato il rapporto tra rendicontazione e parificazione può allora deduttivamente asserirsi che la costituzionalizzazione del principio dell’equilibrio di bilancio[18], unitamente al contestuale rafforzamento delle forme di controllo sulla gestione economico-finanziaria, hanno contribuito in misura rilevante a delineare, con maggiore forza, il concetto, già ampiamente scolpito dalla giurisprudenza costituzionale, della contabilità di mandato[19].
In definitiva, la qualificazione del giudizio di parificazione e della relativa decisione di parifica come forma di “controllo-garanzia”, intimamente connessa ai principi di legalità costituzionale in tema di finanza pubblica, non può che esprimere quella correlazione tra responsabilità politica, derivante dal mandato elettorale, e controllo di legalità promosso dalla giurisdizione contabile[20].
Quanto detto varrebbe a confermare la c.d. “doppia anima” del giudizio di parifica[21].
Una dimensione dualistica, quella del giudizio di parificazione, che vede l’avvicendarsi di due momenti fondamentali: la “decisione di parifica” e la “allegata relazione”. La prima, infatti, si sostanzia nell’accertamento della regolarità o irregolarità del rendiconto con effetti che, a parere della dottrina, sono qualificati come “indirettamente vincolanti” per lo Stato o per la regione[22]; la “relazione allegata”, invece, esprime proposte e misure correttive al fine di garantire il rispetto dell’equilibrio di bilancio, incrementando l’efficacia della spesa pubblica[23].
La decisione e la correlata relazione realizzano, dunque, una “funzione ausiliaria”[24] rispetto all’organo legislativo che è soggetto al giudizio di parifica.
La relazione, come chiarito dalle Sezioni Riunite, assolve ad una “funzione di referto” connessa alla necessità di assicurare all’assemblea legislativa e alla collettività amministrativa le informazioni necessarie sulla “sana gestione finanziaria dell’esercizio, avendo riguardo, in particolare, al grado di conseguimento degli obiettivi programmati”[25].
Nello specifico, la giurisprudenza delle Sezioni Riunite ha contributo a dare evidenza della relazione tra i due atti, qualificata in termini di ontologica distinzione, finalisticamente diretti a evidenziare lo “stato di legalità del ciclo di bilancio ad una certa data (decisione) ed all’andamento della gestione dell’esercizio (relazione)”[26]–[27].
Siffatta articolazione ha dato adito a numerose perplessità interpretative sulla natura del giudizio di parificazione[28].
La risoluzione di tale nodo interpretativo ha evidenti ricadute sulle questioni che, tra l’altro, hanno formato oggetto del recente intervento delle Sezioni Riunite qui in esame[29].
Secondo una prima ricostruzione dogmatica, infatti, il giudizio di parifica esibirebbe una natura, per certi versi, riconducibile all’esercizio di una funzione giurisdizionale. Si è parlato, infatti, di una “sostanziale giurisdizionalizzazione” del giudizio di parifica[30]. Tale giudizio si caratterizza per l’estrema complessità “che implica una disamina dei dati contabili di preconsuntivo e un esame degli allegati obbligatori e delle scritture interne relative alle operazioni delle poste campionate […]”[31].
La dottrina – anche nell’ambito del suddetto orientamento – ha offerto letture parzialmente diversificate sul modo di intendere il rapporto tra la funzione di controllo e la funzione giurisdizionale. Infatti, accanto a chi ne ha auspicato una lettura “pienamente giurisdizionale”[32], vi è chi ha rilevato l’esistenza di una “osmosi tra funzione di controllo e funzione giurisdizionale”[33].
Altri, al contrario, hanno valorizzato la natura di controllo-referto di tale giudizio, come tale inidoneo a produrre effetti conformativi. Il dato normativo che confermerebbe tale esito interpretativo sarebbe costituito dall’articolo 40 del r.d. n. 1214 del 1924 nella parte in cui stabilisce che “la Corte delibera sul rendiconto generale dello Stato a sezioni riunite e con le formalità̀ della sua giurisdizione contenziosa”.
D’altro canto, la stessa Corte costituzionale intervenuta nel 2015 ha affermato che la funzione svolta dalla Corte dei conti presenta profili maggiormente simili alla funzione giurisdizionale rispetto a quella di natura strettamente amministrativa. Tale funzione – chiarisce la Corte – si risolve in un “controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalità degli atti ad essa sottoposti, e cioè preordinato a tutela del diritto oggettivo, che si differenzia pertanto nettamente dai controlli c.d. amministrativi, svolgentisi all’interno della pubblica Amministrazione”[34].
Sul punto, come già anticipato, le opinioni non sono univoche, anzi.
Anche avuto riguardo all’individuazione nella parificazione quale sede giudizio a quo ai fini della questione di legittimità costituzionale, la dottrina ha osservato come tale riconoscimento abbia “valore relativo e limitato, e non assoluto”[35].
Infatti, tale riconoscimento, come chiarito dalla Corte costituzionale, è “limitato a determinati fini”. La Corte dei conti, in sede di giudizio di parificazione, è legittimata, dunque, a promuovere questioni di legittimità costituzionale che abbiano ad oggetto leggi che determino “effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri economici-finanziari e dagli altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione finanziaria”.
In aggiunta, la Corte costituzionale ha dettato uno statuto di condizioni che devono ricorrere al fine di ammettere la possibilità di sollevare questione di legittimità costituzionale in via incidentale nell’attività di controllo di legittimità-regolarità della Corte dei conti[36].
Coerentemente con quanto sin qui chiarito si è chiosato che la rimessione alla Corte costituzionale non ostacola il perfezionamento di approvazione del rendiconto di esercizio; infatti, “ove la questione venisse respinta, l’eventuale approvazione del rendiconto rimarrebbe intatta; ove invece la questione venisse accolta gli eventuali riflessi sul ciclo del bilancio potranno, eventualmente, ridondare sugli obblighi e sui contenuti del primo atto utile del ciclo del bilancio”[37].
3. La pronuncia in esame.
La pronuncia in commento disegna due traiettorie argomentative.
Un primo profilo di indagine concerne la rilevanza del contraddittorio e la sua essenzialità, anche avuto riguardo al momento del “controllo” strettamente inteso.
Un secondo profilo attiene più propriamente alle problematicità, già indagate in altra sede[38], legate alla giurisdizione, del tutto peculiare, delle Sezioni riunite in speciale composizione.
“Il contraddittorio esprime la posizione di uguaglianza che è fatta alle parti nel processo […]”[39]. La letteratura di un tempo così esordiva nel tentativo di fornire una definizione idonea a esprimere l’eterogeneità semantica della parola “contraddittorio”.
Il contraddittorio, quale connotazione di una delle forme del c.d. giusto processo, assume una portata generale in una cornice di “funzioni”, non già solo di rilievo giurisdizionale, ma lato sensu costituzionale, sebbene non vi sia una norma di rango fondamentale che vi conferisca portata precettiva[40]. In senso costituzionale in quanto le “funzioni” legislative, amministrative e giurisdizionali – quali connotati fondamentali di uno Stato di diritto – sono “percepite” giuridicamente se ed in quanto in rapporto con la generalità dei consociati che dell’esercizio di quelle funzioni subiscono i relativi effetti[41].
Ed in questa dimensione di relazionalità – sia essa verticale o orizzontale – si inserisce il rapporto problematico del carattere formale o sostanziale della “partecipazione” del singolo. Trattasi, invero, di una partecipazione che ha la funzione di “riempire di significato”, in termini di completezza e veridicità, un determinato “atto” a connotazione giuridica, nel senso di capacità dello stesso di inserirsi nell’insieme degli atti o fatti dotati di rilievo giuridico[42]. Già la dottrina tradizionale ammoniva sul significato proprio del contraddittorio quale “mezzo per la realizzazione di una sentenza possibilmente conforme a giustizia e verità”, nonché, quale “espressione giuridica della singola possibilità che hanno le parti di agire in quel processo che è comune ad entrambe”[43].
Si badi, però, come rilevato in letteratura[44], che il contraddittorio – prima di collocarsi nella dimensione relazionale tra entità statale e cittadino – conosce una sua originaria ed autentica qualificazione comune nella dimensione privata degli interessi, quale condizione “iniziale” di interessi confliggenti “che tengono a comporsi”. Si tratta, invero, del nucleo originario dell’autonomia privata, nella sua versione più “autentica” ed empirica.
Più in generale, però, il contraddittorio è coessenziale alla funzione democratica dell’esercizio del potere pubblico, così come testimoniato dalle più recenti prese di posizione della giurisprudenza, ordinaria ed amministrativa.
Sebbene l’ambito di elezione del contraddittorio sia da rinvenire nel processo, quale momento di esercizio della funzione giurisdizionale, la trasversalità che caratterizza tale nozione giuridica fa si che lo stesso sia elevato a “principio giuridico generale di carattere costituzionale”[45].
La “portata amministrativa” del principio accompagna l’applicazione di diversi istituti. Si pensi, a scopo esemplificativo, alla funzione della motivazione del provvedimento amministrativo[46]; l’imperatività che caratterizza il modulo unilaterale di esercizio del potere pubblico non vale a “sospendere” le esigenze di garanzie e partecipazione del singolo. Sebbene permangano dubbi sulla rilevanza formale[47] o sostanziale del vizio di motivazione, si è comunque molto distanti dalla lacuna che pure caratterizzava il contesto normativo ante 1990. Nonostante le importanti modifiche legislative e i molteplici approdi giurisprudenziali, il tema della motivazione e della partecipazione, anche nella dimensione del contraddittorio procedimentale, ha assunto connotati fortemente problematici relativamente all’annosa tematica della motivazione “postuma”, quale forma di intervento successivo al processo[48], nelle sembianze di un potere di secondo grado di sanatoria.
Il punto più interessante in analisi attiene alla riduzione progressiva della discrezionalità amministrativa, anche con riferimento all’istituto del c.d. one shot temperato, previsto dall’articolo 10-bis l. n. 241 del 1990, riguardo alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza del privato[49].
Sono importanti i profili di connessione sistematica con il contraddittorio procedimentale[50]. Le questioni, infatti, toccano dall’interno il rapporto fiduciario – oggi oggetto di una precisa collocazione normativa nella legge fondamentale sul procedimento amministrativo – tra cittadino e pubblica amministrazione, nonché segnano profondamente il rapporto giuridico di diritto pubblico, quale tensione evolutiva all’ottenimento o al mantenimento del bene della vita in rapporto alle scelte discrezionali del privato. Il tema, più in generale, attiene alle forme di autoriduzione ed etero-riduzione della discrezionalità amministrativa. Riguardo all’istituto in esame, i canoni di buona amministrazione e affidamento dei privati sulla correttezza dei pubblici poteri escludono che la pubblica amministrazione possa ritornare sulla propria posizione e decidere sfavorevolmente anche avuto riguardo a profili non ancora esaminati[51].
Ulteriore ambito esaminato dalla giurisprudenza amministrativa concerne la dirigenza pubblica e, nello specifico, la fattispecie attinente alla cessazione anticipata del rapporto di ufficio in relazione al sistema delle spoglie (spoils system). Proprio la Corte costituzionale, nel 2007, ha dichiarato incostituzionali le forme di interruzione legale dei rapporti dirigenziali a causa dell’assenza di un “momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall’altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato”[52].
Nell’economia generale del lavoro può, a scopo di completamento, farsi incidentalmente riferimento alle importanti questioni affrontate dalla dottrina e dalla giurisprudenza avuto riguardo all’ammissibilità delle leggi provvedimento e alle ricostruzioni ermeneutiche che ne hanno escluso la compatibilità in forza della sussistenza di una riserva di amministrazione, nonché in forza degli evidenti effetti lesivi attinenti all’assenza di un momento procedimentale di confronto, tipicamente riconducibile al modulo provvedimentale e all’essenza del procedimento amministrativo[53].
Quanto osservato, dunque, evidenzia la vis expansiva del principio del contraddittorio, dal processo al procedimento, delineando una traiettoria generale che non può essere ignorata nell’ambito qui in esame, in linea con la lettura offerta dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, che tende ad applicare l’art. 6 Cedu sul giusto processo anche al “giusto procedimento”[54]. La stessa lettura ritiene soddisfatto il diritto di difesa ove il sistema giustiziale complessivamente delineato consenta uno scrutinio giurisdizionale pieno anche sulla fase (asseritamente) amministrativa, secondo il principio della full iurisdiction[55].
3.2. Contraddittorio, difesa e unitarietà del procedimento di parifica: il “giusto processo” nella scienza giuridica.
La “giustezza[56]”, prima che la “giustizia”, è una nozione tipica della scienza giuridica[57].
Nel diritto civile, ed in particolare nel nucleo originario dell’autonomia privata, quale posizione giuridica soggettiva “attiva”, il contratto giusto è meglio rappresentato dall’atto di autonomia negoziale che esibisce una giusta proporzione tra le prestazioni. Sono risalenti, in siffatto contesto, le riflessioni della letteratura sul ruolo delle clausole generali a contenuto indeterminato di “buona fede[58]” ed “equità”, soprattutto al loro operare sinergico nel senso, tra l’altro, di determinare un’integrazione suppletiva o cogente dell’atto di autonomia.
Nel diritto amministrativo ci si deve domandare se il provvedimento amministrativo, quale momento di esercizio del modulo unilaterale del potere pubblico, sia giustiziabile sotto il profilo della sua intrinseca “giustezza”.
La risposta, evidentemente, non può che essere positiva; il principio di legalità – sia nelle forme della c.d. “legalità-indirizzo”, che in quelle della c.d. “legalità-garanzia” – conforma ed informa dalle fondamenta l’esercizio del potere pubblico.
Potrebbe, dunque, definirsi “ingiusto”, prima che illegittimo, quel provvedimento amministrativo rispetto al quale la funzione amministrativa, oggetto del conferimento da parte della norma attributiva del potere pubblico, sia esercita “irragionevolmente” o “sproporzionalmente”, dando vita, dunque, ad un vizio di illegittimità sotto il profilo dell’eccesso di potere, quale vizio non della volontà amministrativa ma della funzione amministrativa.
Nel diritto penale, invece, il concetto di giustezza potrebbe essere riferito, tra l’altro, agli aspetti più strettamente connessi alla dosimetria sanzionatoria.
Sotto il profilo processuale la nozione di giustezza ha plasmato quella locuzione che oggi comunemente è qualificata come “giusto processo”[59]. “La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge”: in questo modo esordisce l’articolo 111 della Costituzione, così come risultante dalla riforma ad opera della L. costituzionale 23 novembre 1999, n. 2.
Giurisdizione e giusto processo: si tratta di un binomio inscindibile il cui nesso logico è completato dalla chiara previsione di una riserva di legge.
Quid e quomodo: non esiste funzione giurisdizionale che non sia conformata alla logica del giusto processo.
Prima della riforma del 1999, coma osservato dalla letteratura[60], la migliore dottrina aveva già contribuito a costruire un’architettura fondamentale di “giusto processo”. L’instancabile speculazione giuridica di Calamandrei[61]e Comoglio[62], infatti, aveva fornito la base dogmatica per costruire un concetto giuridico dotato di una propria autonomia.
Si è osservato, riprendendo le considerazioni di autorevole dottrina, come la costituzionalizzazione del giusto processo abbia assunto il carattere di un vero e proprio “metodo”[63], quale “canone oggettivo di esercizio della funzione giurisdizionale”[64].
3.3. In particolare: la dimensione del contraddittorio nel giudizio di parifica.
La pronuncia delle Sezioni Riunite in esame offre un rilevante contributo alla tutela delle inderogabili prerogative del “giusto processo regolato dalla legge”.
L’articolo 7, comma 2, c.g.c. stabilisce che “per quanto non disciplinato dal presente codice si applicano gli articoli 99, 100, 101, 110 e 111 del Codice di procedura civile e le altre disposizioni del medesimo codice, in quanto espressione di principi generali”.
L’articolo 111 c.p.c. costituisce la norma fondamentale in materia di contraddittorio. Tale disposizione, infatti, pone in capo al giudice l’obbligo di verificare il rispetto del contraddittorio e, nell’eventualità in cui lo stesso sia stato oggetto di violazione da cui sia derivata la lesione del diritto di difesa, di adottare i provvedimenti opportuni[65].
La norma, dunque, costituisce diretta applicazione degli articoli 24 e 101 Cost.
Si afferma chiaramente che il giudizio di parificazione “non potrebbe non osservare i […] principi sulla corretta costituzione e pienezza del contraddittorio”[66]. In particolare, a parere del collegio decidente tale verifica, sotto il profilo della integrità del contraddittorio, muove secondo due prospettive, una di tipo oggettivo, l’altro di tipo soggettivo.
Sotto il profilo soggettivo, in particolare, occorre verificare la corretta costituzione del litisconsorzio, nonché il “coinvolgimento delle parti necessarie o altrimenti legittimate”[67][68].
Sul versante oggettivo, al contrario, le Sezioni Riunite devono effettuare un controllo particolarmente complesso, non potendosi limitare a verificare l’effettivo coinvolgimento, come già ricordato, delle parti legittimate ad intervenire nello spaccato processuale. È compito del giudice, dunque, vigilare sulla corretta applicazione dei principi e delle regole che presidiano il diritto di difesa[69].
La peculiarità della sentenza, però, risiede nell’aver affermato che anche la fase di controllo richiede l’applicazione delle garanzie necessarie per assicurare la partecipazione dei destinatari mediante la “pienezza del contraddittorio”. La ricostruzione offerta dal collegio decidente supera riluttanti formalismi per offrire, al contrario, uno statuto unitario di garanzie in termini di effettività della tutela.
La prima fase, invero, è stata qualificata in altra sede come “necessaria a carattere officioso, che esprime un controllo giurisdizionale e non amministrativo”[70]. Già in quella sede, infatti, si mettevano in evidenza i profili di importante criticità quanto al carattere officioso di taluni profili e all’essenza limitata del contraddittorio, elementi tendenti ad assimilare tale fase all’attività amministrativa, piuttosto che a quella giurisdizionale[71].
Come già riferito in apertura, infatti, si individua una “connessione triadica” tra contraddittorio, difesa e procedimento di parifica. Sebbene le due fasi – quella relativa al controllo e, l’altra, attinente all’impugnativa – siano diverse sul piano temporale, le stesse esibiscono una medesimezza sotto il profilo oggettuale. L’oggetto, infatti, sarebbe costituito dai saldi e dai vincoli di bilancio.
Pertanto, come sottolineano i giudici, il ricorso, lungi dall’integrare una “mera impugnativa dell’atto”[72], costituisce un gravame in senso stretto. Si tratta, dunque, di un controllo che deve essere riferito al giudizio che è stato compiuto dal giudice di primo grado sulla base di quei motivi indicati dal ricorrente, senza che, come rilevato altrove[73], vi sia alcuna automaticità dell’effetto devolutivo. Il ricorso alle Sezioni Riunite, quindi, ha l’effetto di determinare la prosecuzione di un giudizio in un unico grado che resta officioso e necessario[74]. Peraltro, tale peculiarità è elevata a fondamento sostanziale del procedimento di parificazione, logicamente connessa allo scopo istituzionale dello stesso rito in funzione della pubblicità e della “sincerità” delle informazioni contabili, nonché allo scopo di “preservare le prerogative degli enti territoriali”[75] in funzione dei diritti costituzionali del giusto processo e della difesa.
La fase dell’impugnativa, inoltre, è caratterizzata dalla c.d. “doppia perimetrazione”[76], oltre ad essere qualificata come “eventuale”. Il thema decidendum, infatti, è costituito dall’oggetto del controllo della prima fase, nonché dagli specifici motivi di ricorso afferenti alla seconda fase. In questo senso, proprio la sentenza in commento ha chiarito che le Sezioni Riunite non possono replicare l’indagine del primo giudice, ciò in quanto esse devono limitarsi “agli elementi probatori contenuti negli atti raccolti nel fascicolo d’ufficio, e a quelli prodotti con gli atti e i documenti del contraddittorio delle parti sostanziali indicate dagli art. 124 c.g.c., nonché sugli altri elementi eccezionalmente raccolti da questo Giudice ai sensi dell’articolo 128, co. 2, c.g.c e nel rispetto dei limiti arrecati della disciplina processuale delle ‘impugnazioni (art. 129 c.g.c.)”[77].
Il procedimento di parificazione, dunque, si caratterizza per essere un processo di “diritto obiettivo” che ha lo scopo, come chiarito in altre occasioni, di restituire agli enti territoriali un “risultato contabile certo”[78].
Tanto precisato, dunque, il giudizio dinanzi alle Sezioni Riunite sembra atteggiarsi quale revisio prioris istantiae[79].
3.4. Sezioni riunite in speciale composizione e funzione nomofilattica.
Come anticipato in apertura, l’ulteriore profilo ermeneutico attiene alla specialità del giudizio reso innanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione[80].
Si è osservato come il carattere speciale della composizione costituisca il “fulcro del sistema giustiziale elaborato con il d.l. n. 174/2012”[81].
La sentenza in esame lega inscindibilmente la peculiare connotazione del giudizio di parifica, articolato nella forma “bifasica” della “decisione” e della “relazione”, e le garanzie giurisdizionali (diritto al contraddittorio), nell’ambito della natura “unitaria” della procedura medesima. Sebbene, infatti, l’unitarietà della procedura sia impressa dal comune intento teleologico cui essa pare istituzionalmente diretta, le esigenze di garanzia, come chiarito dal collegio, riguarderebbero soltanto la “decisione” che, tra l’altro, è suscettibile di “formare un giudicato di accertamento sul saldo ad una certa data”[82]. La relazione, infatti, assolverebbe ad una funzione di referto. I due atti sarebbero teleologicamente connessi dal fine comune di fornire un’informazione completa in merito allo stato di legalità del ciclo di bilancio ad una certa data.
Le garanzie strettamente intese si caratterizzerebbero per la loro duplice natura, oggettiva e soggettiva.
Quanto a quelle di natura schiettamente soggettiva, le stesse sarebbero assicurate dalla possibilità di impugnare le deliberazioni di controllo innanzi alle Sezioni Riunite.
Più problematica l’essenza sistematica delle garanzie “oggettive”. Tali garanzie sarebbero inscindibilmente connesse alla funzione nomofilattica riconosciuta alle Sezioni Riunite[83]–[84].
La nomofilachia, quale componente dell’esercizio della giurisdizione, anche con riferimento alle modifiche del 2006[85], è divenuta lo strumento con cui il Legislatore ha inteso governare l’“impetuosa fluidità del diritto contemporaneo”[86]. Si tratterebbe, in definitiva, di un medicamento alla crisi che affascia il diritto positivo, nel tentativo di costituire un utile riparto “all’incertezza e alla fluidità dell’esperienza giuridica postmoderna”.
La funzione di garanzia dell’uniforme interpretazione della legge e dell’unità del diritto oggettivo nazionale sarebbe da rinvenire, a parere dei giudici, nell’articolo 65 r. d. n. 21/1941 e nella posizione di “organo di vertice della giurisdizione contabile le cui pronunce non sono in alcun modo riformabili”[87].
La previsione di cui all’articolo 11, comma 1, c. g. c., relativa al compito di assicurare “l’uniforme interpretazione e la corretta applicazione delle norme di contabilità pubblica e nelle altre materie sottoposte alla giurisdizione contabile” sarebbe, invero, assicurata dalla natura “suprema ed unitaria” dell’organo de quo, collocato “al punto terminale dei procedimenti di controllo”.
Non desta perplessità la circostanza per cui l’esercizio della funzione nomofilattica presupporrebbe, come pure sembra preoccuparsi il collegio, “meccanismi preliminari di rimessione ed effetti conformativi”. In questa sede, infatti, non sarebbe possibile rinvenire meccanismi di tal fatta.
Tale circostanza sarebbe confermata dalla già richiamata natura unitaria del rito in oggetto, nonché dal fatto che l’esercizio delle funzioni è sollecito dalle medesime parti ricorrenti[88].
La capacità di incidere sulle situazioni giuridiche soggettive, ai sensi dell’articolo 24 Cost., determina la riconducibilità alle Sezioni Riunite in speciale composizione di una funzione nomofilattica[89].
La scelta legislativa di attribuire a tale organo una giurisdizione esclusiva da esercitarsi in unico grado non è andata esente da critiche[90]. Si è messo in evidenza, infatti, come i dubbi ermeneutici maggiormente problematici avessero riguardato, originariamente, la natura “speciale” di siffatto giudice, nonché una preoccupante “commistione tra funzione di controllo e funzione giurisdizionale” [91]. La stessa letteratura, però, ha avuto modo di osservare come l’intervento delle Sezioni Unite, nel 2014, abbia contribuito a mitigare tali perplessità, fondando la speciale giurisdizione sull’articolo 100 Cost. e, dunque, sulla necessità legislativa di costituire un coordinamento tra la funzione di controllo e la funzione giurisdizionale[92].
La letteratura, dal canto suo, ha evidenziato come detta giurisdizione debba essere inquadrata nel modello di giurisdizione oggettiva[93], ciò in quanto l’esercizio della summenzionata funzione parrebbe conformarsi in termini differenti rispetto a quello del pubblico ministero, sul cui ruolo, peraltro, si discute vivacemente[94]. Si è osservato come l’oggetto del giudizio dinanzi alle Sezioni Riunite in speciale composizione si caratterizzato da connotati di eterogeneità e onnicomprensività rispetto alla c.d. “legalità di bilancio”[95]. Il raggio d’azione, dunque, è tale da attenere, non solo all’accertamento di illegittimità o di irregolarità di un singolo atto ma, più in generale, allo “stato del bilancio” che è da intendersi come un “ciclo” dinamico e non come atto o attività[96]. Ancora più efficacemente, si è chiarito come l’accertamento delle Sezioni regionali di controllo svolto sul bilancio degli enti territoriali si introietti e venga “revisionato nelle forme del processo, attraverso gli interessi dei soggetti che fanno ricorso”[97].
La giurisdizione, dunque, è “in unico grado”: si evidenzierebbe, invero, una forma peculiare di fattispecie a formazione progressiva, già nota alle più autorevoli ricostruzioni dottrinali e giurisprudenziali. Le decisioni costituirebbero una sorta di “pronunciato cautelare” con l’effetto di stabilizzarsi in caso di mancata impugnazione.
In conclusione, richiamando quanto già oggetto di chiarimento da parte delle Sezioni riunite in sede di controllo, non si tratta di interpretare analogicamente le norme in materia di giudizio di conto quanto, al contrario, di operare un’interpretazione integrata e sistemica delle norme costituzionali. La dimensione costituzionale del ciclo del bilancio, anche mediante la sua “elevazione” a “bene”, conduce l’interprete a ritenere che la materia debba, necessariamente, essere regolata dai “principi generali” che, come affermato dal collegio giudicante, “governano l’espletamento di funzioni neutrali da parte di un organo terzo giurisdizionale, quali, in particolare, il principio del contraddittorio e quello della pubblicità, del resto già ampiamente richiamati nelle deliberazioni interpretative e di orientamento sopra citate della Sezione delle autonomie e delle stesse Sezioni Riunite”[98].
È, dunque, alla luce della dimensione costituzionale dei principi generali che deve essere risolta la questione oggetto della controversia nell’ambito del giudizio in unico grado dinanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione.
Sullo sfondo, si può comunque constatare che il processo di giurisdizionalizzazione dell’attività di controllo riporta il contraddittorio alla sua pienezza, a garanzia del diritto di difesa, superando la più angusta configurazione relegata alla dimensione amministrativa.
[1] Sulla rendicontazione ed il rendiconto si veda i veda C. CINCOTTI, L’obbligazione di rendiconto: profili ricostruttivi, in Riv. dir. civ., 2017, pp. 1447 ss.
[2] Corte cost., 20 luglio 2016, n. 184. Sia consentito il rinvio a S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione. Dalla tradizione cavouriana al dialogo con la Corte di Giustizia dell’Unione europea, in Riv. Corte conti, 2, 2022, pp. 1-11. Si veda L. ANTONINI, La Corte costituzionale a difesa dell’autonomia finanziaria: il bilancio è un bene pubblico e l’equilibrio di bilancio non si persegue con tecnicismi contabili espropriativi, in Rivista AIC, 1, 2018; C.A. CIARALLI, Il bilancio quale “bene pubblico” e l’esercizio “condizionato” del mandato elettivo riflessioni sulla nuova fase della democrazia rappresentativa, in Costituzionalismo.it, 2, 2018, M. DEGNI, P. DE IOANNA, Il bilancio è un bene pubblico, Castelvecchi, 2017. Da ultimo, F. SUCAMELI, Il “bene pubblico” bilancio come concetto, in Diritto costituzionale, 2, 2024, pp. 129-152. Si rinvia a G.F. FERRARI, E. MADEO, Manuale di contabilità pubblica, Giuffrè, Milano, 2019.
[3] Corte cost., 22 luglio 2022, n. 184 con nota di A. FONZI, Spunti a margine della sentenza della Corte costituzionale n. 184 del 2022: un conflitto intersoggettivo che “incontra” il giudizio di parifica, in Giur. cost., 4, 2022, pp. 2047 ss.
[4] Il tema, peraltro, è strettamente connesso all’annosa problematicità legata all’armonizzazione contabile. In questo senso, infatti, l’adozione di un modello di contabilità economico-patrimoniale costituisce un tassello che risponderebbe, a parere di una certa dottrina, “al soddisfacimento di esigenze micro e macro di gestione, programmazione e controllo all’interno dell’ente o provenienti da sollecitazioni esterne allo stesso” (M. ANZALONE, E. MORI, L’adozione della contabilità economico-patrimoniale: spunti per l’avvio e la verifica delle relative procedure operative, in Finanze e tributi locali, 2018, 4, p. 10).
Sugli aspetti legati all’armonizzazione contabile si veda, tra gli altri, il contributo di D. CENTRONE, Armonizzazione, coordinamento e consolidamento dei conti pubblici. Le esigenze da soddisfare e gli strumenti di intervento normativo, in La Corte dei conti. Responsabilità, contabilità, controllo, Giuffrè, Milano, 2022, pp. 829 ss.
M. DEGNI, L’ armonizzazione dei bilanci degli Enti della pubblica amministrazione, in Rivista giuridica del Mezzogiorno, pp. 133-147, 1-2, 2013. Si veda, tra gli altri, anche il contributo di R. MUSSARI, Brevi considerazioni sui mutamenti in atto nei sistemi di contabilità pubblica, in Azienda Pubblica, 1, 2012, pp. 11-21. Secondo l’A. “La parola ‘armonizzazione’, a prescindere dall’oggettivizzazione che ne qualifica lo scopo, implica la necessità di un impegno delle ‘parti’ coinvolte a convergere verso soluzioni comuni, stante una situazione di diversità di comportamenti che è interesse reciproco superare per favorire una maggiore comparabilità”.
[5] F. SUCAMELI, Contabilità finanziaria, contabilità economica e contabilità analitica come “materia” e come “tecnica”. In particolare, il principio della competenza finanziaria potenziata e le sue declinazioni, in La Corte dei conti. Responsabilità, contabilità, controllo, Milano, Giuffré, 2023, pp. 733 ss.
[6] Sul ruolo della Corte dei conti nel generale sistema di tutela della legalità finanziaria si veda A. CAROSI, Il ruolo della Corte dei conti nella salvaguardia delle regole di bilancio nazionali e comunitarie, in Riv. Corte conti, 3-4, 2015, pp. 577-587.
[7] Corte. Cost. n. 184/2022, cit.
[8] Ibidem.
[9] Sul punto si rinvia a G. RIVOSECCHI, La parificazione dei rendiconti regionali nella giurisprudenza costituzionale, in Federalismi.it, 15, 2019, pp. 2-30.
[10] Sul punto si veda M. SCOGNAMIGLIO, Gli equilibri del bilancio statale e regionale, tra obiettivi eterodeterminati e coordinamento della finanza territoriale: una rilettura dei principi costituzionali per una ricostruzione della natura del giudizio di parificazione sul rendiconto regionale, in Riv. corte conti, 4, 2021, pp. 7-21.
[11] Il d.l. n. 174/2021, convertito in legge n. 231/2022, unitamente all’introduzione di nuove forme di controllo sugli enti territoriali, ha contemplato l’estensione del giudizio di parificazione sul rendiconto generale delle regioni a statuto ordinario. Sulle origini di tale giudizio si vedano le pregevoli riflessioni di C. CHIAPPINELLI, Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei rendiconti delle regioni, in Riv. corte conti, 3-4/2016, pp. 505-534. Cfr., inoltre, V. TENORE (a cura di), La nuova Corte dei conti. Responsabilità, pensioni, controlli, Giuffrè, Milano, 2022; F. SUCAMELI, Il giudizio di parificazione del rendiconto delle regioni, in La Corte dei conti. Responsabilità, contabilità, controllo, Giuffrè, Milano, 2022, pp. 1201-1250.
[12] Sul giudizio di parificazione, sulla sua evoluzione e sui profili problematici, anche connessi alla relativa natura giuridica, si veda il contributo di P. SANTORO, Le due anime del giudizio di parificazione. L’approccio giustizialista, in www. contabilità-pubblica.it, 2018, pp. 1 ss.
[13] Sull’estensione del giudizio di parifica anche ai rendiconti delle Regioni si veda R. URSI, Riflessioni sul giudizio di parificazione dei rendiconti generali, in MLR, 1/2020, pp. 49-76. L’A. sottolinea come “[…] l’estensione alle Regioni rivela una fisiologica distonia tra funzione e regime giuridico che lascia aperti numerosi problemi, sia sul piano dell’esatta configurazione della natura giuridica di questa forma di giudizio di parificazione, sia, sul piano sistematico, in ordine alla collocazione dell’istituto in un impianti costituzionale, almeno ancora formalmente, contrassegnato da un regionalismo forte e da un correlato apparato di garanzie dello stesso” (R. URSI, op. cit., p. 58).
[14] Così G. RIVOSECCHI, Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei rendiconti delle Regioni, in Riv. Corte conti, 2, 2022, p. 48.
[15] Sul punto cfr. S. FOÀ, E. ANDREIS, Il contenzioso sul giudizio di parificazione del rendiconto generale della regione Sicilia (2019) tra Corte dei conti, Corte costituzionale e Corte di Cassazione, in Bilancio Comunità Persona, 1, 2023, pp. 14-27.
[16] È stato osservato come il giudizio di parifica “non è più, come era in origine, un mero raffronto tra scritture contabili […] bensì un procedimento di verifica delle informazioni contabili dell’ente territoriale – sia esso lo Stato o la regione – che si esplica nel controllo del rendiconto articolato su tre livelli: le scritture contabili relative alle singole transazioni, vale a dire provvedimenti amministrativi e contratti costituenti titolo degli impegni di spesa e degli accertamenti di entrata (primo livello) che, rappresentate secondo i criteri della contabilità analitica (secondo livello), vengono sintetizzate nei saldi rappresentati nel rendiconto (terzo livello)” (così G. RIVOSECCHI, op. cit., p. 48).
[17] Sul punto si rinvia a M. NIGRO, Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguità di una formula e mediazioni della giurisprudenza, in Foro.it.,1987, V, c. 9.
L’A. colloca gli interessi diffusi nella peculiare categoria degli interessi c.d. “relativamente soggettivi”. Sul punto sia consentito il rinvio a A. CHIARELLA, “Isomorfismo” o superindividualità degli interessi e protezione del consumatore: riflessioni su taluni aspetti di rilevanza dogmatica circa la legittimazione ad agire, ex art. 21-bis, l. n. 287/1990, dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato nella recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, in Federalismi.it, 3, 2024, pp. 54-105.
[18] La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato come il principio dell’equilibrio di bilancio non corrisponda ad un “formale pareggio contabile”, anzi, lo stesso è continuamente diretto ad una “continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata” (in questi termini Corte cost., n. 18/2019). Più nello specifico è stato chiarito come il principio in questione presupponga un impegno non riferito soltanto al momento dell’approvazione del bilancio ma, anzi, “a tutte le situazioni in cui tale equilibrio venga a mancare per eventi sopravvenuti o per difetto genetico conseguente all’impostazione della stessa legge di bilancio” (Corte cost., n. 250/2013). Infatti – afferma la Corte – “Il principio dell’equilibrio del bilancio, infatti, ha contenuti di natura sostanziale: esso non può essere limitato al pareggio formale della spesa e dell’entrata (sentenza n. 1 del 1966), ma deve estendersi – attraverso un’ordinata programmazione delle transazioni finanziarie – alla prevenzione dei rischi di squilibrio, che derivano inevitabilmente dal progressivo sviluppo di situazioni debitorie generate dall’inerzia o dai ritardi dell’amministrazione (Corte cost., n. 250/2013).
[19] In dottrina si veda A. CAROSI, Il principio di trasparenza nei conti pubblici, in Rivista AIC, 3, 2018.
[20] S. FOÀ, Autonomie speciali e giurisdizione contabile. Recenti criticità (alla ricerca di un’unità basata sui valori), in L. CASSETTI, F. FABRIZI, A. MORRONE, F. SAVASTANO, A. STERPA (a cura di), Studi in memoria di Beniamino Caravita, Editoriale Scientifica, Napoli, 2024, pp. 1955 – 1972.
[21] Discute di “duplice anima” G. RIVOSECCHI, Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei rendiconti delle regioni, op. cit., p. 52.
[22] Sul tema, da ultimo, M. CECCHETTI, Lo stato dell’arte e le prospettive evolutive della parifica dei rendiconti delle Regioni e delle Province autonome nel dialogo tra accademia, magistratura contabile e amministrazioni coinvolte, in Federalismi, 13, 2024, pp. 36 ss.
[23] Sez. riun. giur., n. 7/2022.
[24] Sez. riun. giur., n. 27/2014.
[25] Sez. riun. giur., n. 7/2022.
[26] Sez. riun. giur., n. 7/2022.
Considerata l’importanza di alcuni passaggi della surriferita sentenza si ritiene opportuno fare ad essi breve riferimento.
“Tale nesso di collegamento, lascia impregiudicata la loro diversa essenza e funzione. In quest’ottica, la decisione deve esporre ed argomentare “in via autosufficiente”, sia pure sinteticamente, le ragioni di fatto e di diritto alla base dei riscontri effettuati, potendo rinviare alla Relazione solo per “ulteriori” elementi di dettaglio, non incidenti sul nucleo degli accertamenti effettuati e sul relativo percorso argomentativo seguito. Il giudizio di gravame davanti a queste Sezioni riunite ha per oggetto la “decisione “assunta dalla competente Sezione regionale. Si tratta di un giudizio eventuale, instaurato su istanza di parte, in presenza di un doppio presupposto, soggettivo ed oggettivo. Il primo, in quanto il giudizio deve essere “attivato” da un soggetto che lamenta l’intervenuta lesione di un interesse protetto dalla legge, per il quale è legittimato ad agire. Il secondo è dato dalla pronuncia di accertamento emessa da una Sezione regionale di controllo, non potendo essere attivato un giudizio su un accertamento non effettuato dalla Sezione regionale (SS.RR. sent. n. 32/2020/EL).
1.3. Anche l’ambito cognitivo è sottoposto ad un doppio perimetro. Il primo è costituito dall’oggetto concreto della decisione della Sezione regionale di controllo. Il secondo è dato dalle doglianze oggetto del ricorso che, a loro volta, delimitano le questioni oggetto di “verifica e validazione” da parte di questo Giudice (SS.RR., ex pluribus, sent. n. 32/2020/EL, n. 5/2021/EL e n. 9/2021/EL). Il fine del giudizio di “gravame” è la «tutela dell’interesse generale oggettivo alla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente territoriale» (ex pluribus, Corte cost., sentenze n. 89 del 2017, n. 196 del 2018, n. 189 del 2020), da conseguire mediante verifica della correttezza dei riscontri, e delle correlate valutazioni, operati dalla competente Sezione regionale a valere sul rendiconto e sul relativo risultato di amministrazione. In questi termini, il decisum della Sezione regionale costituisce il presupposto ed il perimetro di rilevanza dell’interesse all’azione. L’interesse ad agire presuppone, infatti, una lesione concreta ed attuale del diritto sostanziale dedotto in giudizio e l’idoneità del provvedimento, richiesto al giudice, al fine di tutelare e di soddisfare il medesimo. In mancanza dell’uno o dell’altro requisito, l’azione deve essere dichiarata inammissibile”.
[27] Si pone il medesimo interrogativo anche R. URSI, op. cit., p. 48, nella parte evidenzia come l’estensione alle regioni di siffatto giudizio ponga problemi in ordine all’esatta perimetrazione della relativa natura giuridica dello stesso.
[28] Sulla molteplicità delle ricostruzioni offerte dalla dottrina G. RIVOSECCHI, Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei rendiconti delle regioni, op. cit.
[29] Parte della dottrina ha messo in evidenza come sia rilevante comprendere su quale riferimento normativo costituzionale sia dato fondare le funzioni della Corte: se, in definitiva, sull’articolo 100 ovvero sull’articolo 103 Cost.
Pertanto, si è scritto che “Fondare le funzioni della Corte dei conti sull’articolo 100 ovvero sull’articolo 103 Cost. infatti, non è privo di conseguenze, posto che nel primo caso si tratterebbe di un’attività sostanzialmente amministrativa, seppur con veste giurisdizionale, nel senso caso si è in presenza di ius dicere afferente alla materia della contabilità pubblica allo scopo di dare certezza e immutabilità ai risultati del rendiconto nel rapporto tra Governo e Parlamento” (così R. URSI, op. cit., p. 59).
[30] G. COLOMBINI, La progressiva giurisdizionalizzazione del controllo nel codice della giustizia contabile: limiti e prospettive, in Riv. Corte conti, 1-2, 2017.
[31] EAD., op. cit., p. 752. Si è scritto che “Infatti la giurisprudenza più̀ recente della Corte costituzionale ha ricondotto alla violazione dell’art. 97, non soltanto la violazione dell’equilibrio di bilancio della singola amministrazione (nel caso l’amministrazione regionale), ma anche la violazione del principio di programmazione e di proporzionalità̀ tra risorse assegnate e funzioni esercitate, agganciando a questo anche la violazione del principio di ragionevolezza cui ogni riduzione della spesa si deve ispirare in assenza di misure organizzative e di riallocazione delle funzioni, del principio di uguaglianza sostanziale cui ogni misura di limitazione della spesa si deve ispirare al fine di evitare che il mancato finanziamento dei servizi rechi pregiudizio alla fruizione dei diritti sociali Tutti aspetti, dunque, che aprono alla configurazione di una nuova dimensione della funzione di controllo della Corte dei conti e della quale sarà̀ interessante verificare l’evoluzione giurisprudenziale nei termini appunto di una progressiva giurisdizionalizzazione”.
[32] F. SUCAMELI, La disciplina e i rimedi a tutela dell’equilibrio nel settore sanitario: i controlli amministrativi e la giurisdizione sul bilancio della Corte dei conti, in V. TENORE, A. NAPOLI (a cura di), Studio sui controlli affidati dalla Costituzione alla Corte dei conti, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2020, p. 435 ss.
[33] G. COLOMBINI, I controlli della Corte dei conti sui bilanci degli enti territoriali, in La Corte dei conti fra controllo e giurisdizione: quale futuro in Europa? (Atti del convegno, Roma, 1° luglio 2015), Roma, Corte dei Conti, 2015, pp. 89 ss.
[34] Corte cost., 23 luglio 2015, n. 181.
Con nota di A. BRANCASI, La Corte costituzionale torna sulla nozione di anticipazioni di cassa e sulle modalità della loro contabilizzazione, in Giur. Cost., 4, 2015, pp. 1380 ss.
[35] P. SANTORO, La parificazione dei rendiconti regionali tra controllo e giurisdizione conflittuale, in Riv. Conte conti, n. 2/2022, p. 13.
[36] La Corte ha individuato le seguenti condizioni: “a) applicazione di parametri normativi. È da sottolineare, in proposito, come nel procedimento di parifica il prevalente quadro normativo di riferimento sia quello del d.lgs. n. 118 del 2011 e come l’esito del procedimento sia dicotomico nel senso di ammettere od escludere dalla parifica le singole partite di spesa e di entrata che compongono il bilancio (sull’esito dicotomico dei controlli di legittimità-regolarità sui bilanci degli enti territoriali, sentenza n. 40 del 2014);
b) giustiziabilità del provvedimento in relazione a situazioni soggettive dell’ente territoriale eventualmente coinvolte. […];
c) pieno contraddittorio sia nell’ambito del giudizio di parifica esercitato dalla sezione di controllo della Corte dei conti sia nell’eventuale giudizio ad istanza di parte, qualora quest’ultimo venga avviato dall’ente territoriale cui si rivolge la parifica. In entrambe le ipotesi è contemplato anche il coinvolgimento del pubblico ministero a tutela dell’interesse generale oggettivo della regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente territoriale […];
In definitiva, anche nel procedimento di parifica «è garantita la possibilità che gli interessi ed il punto di vista dell’amministrazione, nelle sue varie articolazioni, siano fatti valere nel corso del procedimento. […] D’altronde, sul piano sostanziale, il riconoscimento di tale legittimazione [al giudizio costituzionale] si giustifica anche con l’esigenza di ammettere al sindacato della Corte costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976)”.
[37] Così A. BALDANZA, Funzioni di controllo, in V. TENORE (a cura di), La nuova Corte dei conti. Responsabilità, pensioni, controlli,Giuffrè, Milano, 2022, p. 1573.
[38] Sia consentito il rinvio a S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione. Dalla tradizione cavouriana al dialogo con la Corte di Giustizia dell’Unione europea, loc. cit.
[39] F. BENVENUTI, Contraddittorio Voce, in Enc. dir., IX, 1961, p. 738.
[40] In questo senso si veda V. LOPILATO, Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli, Torino, 2024, p. 31 ss.
[41] Sulla considerazione dell’“azione” come “esperienza” si veda V. CAVALLARI, Voce Contraddittorio, in Dig. disc. priv., p. 724.
Scrive l’A. “Infatti, dopo quanto siamo venuti dicendo, il principio del contraddittorio, o se vogliamo il problema del contraddittorio, si articola e si integra da sé stesso nel quadro problematico suaccennato e in particolare in questo recupero dell’azione come esperienza. E vi si integra in modo essenziale perché se l’azione è postulazione di giudizio lo è, come si è visto, proprio perché vi è il contraddittorio, che ne segna dunque l’inizio e la legge immanente di svolgimento e che avrà il suo connaturale risolversi nel giudizio che è insieme la fine del contraddittorio e dell’azione”.
[42] M. C. BIANCA, Diritto civile, La norma giuridica, i soggetti, Giuffrè, Milano, 2002.
[43] F. BENVENUTI, op. cit., p. 739.
[44] V. CAVALLARI, op. cit., p. 724: “Questo modo di farsi dell’ordinamento giuridico è quello che si indica come autonomia privata. In esso la posizione iniziale di parità dei soggetti fa sì che quella contraddizione che abbiamo visto essere insieme postulazione e legge del farsi dell’ordinamento giuridico si presenti nel modo più empirico e immediato. Infatti, i soggetti, una volta che si trovano l’uno di fronte all’altro come titolari di interessi confliggenti che tendono a comporsi, si presentano, in un modo che si potrebbe dire elementare, come le parti di un contraddittorio. Ed infatti è fondamentalmente nient’altro che una discussione, e in questo termine è appunto implicita l’idea della contraddizione, ciò cui i soggetti danno vita quando si dispongono a dettare la regola reciproca ai propri interessi”.
[45] F. BENVENUTI, Contraddittorio Voce, in Enc. dir., IX, 1961, p. 739.
L’A. mette in evidenza come l’essenza stessa del “contraddittorio” sia strettamente connessa al principio di imparzialità. Tale principio, infatti, è connotato da una dimensione “positiva” e da una “negativa”.
Si legge: “Invero, la imparzialità, se dal lato negativo indica il disinteresse di chi esercita la funzione, dal lato positivo significa uguale interessi di chi è chiamato ad essere destinatario del suo esercizio: ciò che, appunto, costituisce il fondamentale generale dell’istituto del contraddittorio”.
[46] Sul punto sia consentito il rinvio a S. FOÀ, L’invalidità dell’atto amministrativo, in C.E. GALLO (a cura di), Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli, Torino, III ed., 2023, p. 144.
[47] Si veda, a scopo esemplificativo, una recente apertura del Consiglio di Stato che ha avuto il pregio di distinguere due tipologie di fattispecie avuto riguardo al vizio della motivazione. Nello specifico si è distinto tra inadeguatezza della motivazione che riflette un vizio “sostanziale della funzione” e carenza della motivazione per “insufficienza del discorso giustificativo-formale” (Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385).
[48] Per una ricostruzione sul punto si rinvia a V. LOPILATO, op. cit., p. 800.
[49] Sul punto si rinvia al recente contributo di A. CAUDURO, Gli obblighi dell’amministrazione pubblica per la partecipazione procedimentale, Jovene, Napoli, 2023, pp. 136 ss.; S. FOÀ, Il procedimento amministrativo e la partecipazione, in C.E. GALLO (a cura di), Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli, Torino, III ed., 2023, pp. 218 ss.
[50] A. CAUDURO, Gli obblighi dell’amministrazione pubblica per la partecipazione procedimentale, op. e loc. cit.
[51] Cons. Stato, sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1321.
[52] Corte cost., 23 marzo 2007, n. 103.
[53] Per una ricostruzione del dibattito, M. DOGLIANI, Riserva di amministrazione?, in Dir. Pub., 3, 2000, pp. 682 ss.; S. SPUNTARELLI, L’amministrazione per legge, Giuffrè, Milano, 2007, p. 79; G. BERNABEI, Legge provvedimento e tutela giurisdizionale nell’ordinamento costituzionale italiano, in Riv. Trim. dir. pub., 2015, pp. 1035 ss.; F. SORRENTINO, Le fonti del diritto italiano, Cedam, Padova, 2009, 121 ss,
[54] Sia consentito il richiamo a S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione. Dalla tradizione cavouriana al dialogo con la Corte di Giustizia dell’Unione europea, op. cit., p. 141.
[55] S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione, op. e loc. cit., ed ivi richiami giurisprudenziali.
[56] “Qualità di ciò ch’è giusto, nel significato. di conveniente, appropriato, esatto, preciso” (Enciclopedia Treccani Online).
[57] La sentenza in commento testualmente afferma che “Esiste pertanto una connessione triadica tra contraddittorio, difesa ed unitario procedimento di parifica” (Considerato in diritto n. 9).
[58] Sul ruolo della buona fede si veda S. ROMANO, Buona fede (dir. priv.) Voce, in Enc. dir., pp. 677-700; F. MESSINEO, Dottrine generali del contratto, Giuffrè, Milano, 1948; E. BETTI, Teoria generale delle obbligazioni, Giuffrè, Milano, 1953; F. CARNELUTTI, Teoria generale del diritto, II Foro Italiano, Roma,1951; R. SACCO, La buona fede nella teoria dei fatti giuridici di diritto privato, Giappichelli, Torino, 1949; V. LOPILATO, Questioni attuali sul contratto, Milano, 2004, pp. 179 ss. Sulla buona fede nel diritto amministrativo si veda V. LOPILATO, op. cit. Inoltre, si veda la recente sentenza che ha affrontato il problema del criterio di interpretazione secondo buona fede degli accordi di diritto privato e di diritto pubblico: Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2024, n. 7435 (“il criterio di interpretazione secondo buona fede non può essere relegato a criterio di interpretazione meramente sussidiario rispetto ai criteri di interpretazione letterale e funzionale, in quanto l’elemento letterale va integrato con gli altri criteri di interpretazione, tra cui secondo buona fede o correttezza ex art. 1366 c.c., avendo riguardo allo scopo pratico perseguito dalle parti con la stipulazione del contratto e quindi alla relativa causa concreta (Cassazione civile sez. III, 19/03/2018, n. 6675; Cass., 23/5/2011, n. 11295). L’obbligo di buona fede oggettiva o correttezza ex art. 1366 c.c., quale criterio d’interpretazione del contratto (fondato sull’esigenza definita in dottrina di “solidarietà contrattuale”) si specifica in particolare nel significato di lealtà, e si concreta nel non suscitare falsi affidamenti e nel non contestare ragionevoli affidamenti ingenerati nella controparte”).
[59] Con riferimento alla giustizia amministrativa, S. FOÀ, Giustizia amministrativa, atipicità delle azioni ed effettività della tutela. Il nuovo diritto giurisprudenziale, Jovene, Napoli, 2012, pp. 54 ss.
[60] M. CECCHETTI, Giusto processo Voce, in Enc. dir., V, 2001, p. 595.
[61] P. CALAMANDREI, Processo e giustizia, in Riv. dir. proc., 1950; Id, Processo e democrazia, Padova, 1954.
[62]L.P. COMOGLIO, La garanzia costituzionale dell’azione ed il processo civile, Padova, 1970. Come riportato dalla recente letteratura, secondo l’opera di Comoglio, cinque erano gli elementi fondamentali che avrebbero dovuto sorreggere l’articolazione fondamentale del “giusto processo”: “1) eguaglianza e contraddittorio delle parti dinanzi al giudice; 2) precostituzione per legge del giudice naturale; 3) soggezione del giudice soltanto alla legge; 4) divieto di istituzione di giudici straordinari o speciali; 5) indipendenza ed imparzialità degli organi giurisdizionali”.
[63] S. FOIS, Il modello costituzionale del «giusto processo», in Rass. parl., 2000, pp. 573 ss.
[64] M. CECCHETTI, Giusto processo Voce, in Enc. dir., V, 2001, p. 614.
[65] Cass. civ., sez. Lavoro, 8 aprile 1998 n. 3632: “Il principio del contraddittorio di cui all’art. 101 c.p.c. si correla sul piano costituzionale sia con la regola dell’uguaglianza affermata dall’art. 3 Cost., sia con il diritto di difesa, che, dichiarato dall’art. 24, secondo comma, Cost. «inviolabile in ogni stato e grado del giudizio», involge gli aspetti tecnici della difesa e garantisce a ciascuno dei destinatari del provvedimento del giudice di poter influire sul contenuto del medesimo; detto principio, quindi, non è riferibile solo all’atto introduttivo del giudizio, ma deve realizzarsi nella sua piena effettività durante tutto lo svolgimento del processo”.
[66] Considerato in diritto n. 7.
[67] Considerato in diritto n. 7.1.
[68] In materia di litisconsorzio si badi, tra l’altro, a quanto stabilito da Cass. civ., sez. I, 7 marzo 2006, n. 4890 secondo cui “Si ha litisconsorzio necessario, oltre che nei casi espressamente previsti dalla legge, allorquando la decisione richiesta, indipendentemente dalla sua natura (di condanna, di accertamento o costitutiva), è di per sé inidonea a spiegare i propri effetti, cioè a produrre un risultato utile e pratico, anche nei riguardi delle sole parti presenti, stante la natura plurisoggettiva e concettualmente unica e inscindibile sia in senso sostanziale, sia, alle volte, in senso solo processuale, del rapporto dedotto in giudizio, nel quale i nessi fra i diversi soggetti, e tra questi e l’oggetto comune, costituiscono un insieme unitario, con conseguente immutabilità del rapporto medesimo ove non vi sia la partecipazione di tutti i suoi titolari”.
[69] Sul punto si veda Corte conti, Sez. riun. spec. comp, n. 55/2016. Si legge: “Il Collegio è consapevole che la scadenza – medio tempore intervenuta del termine di attuazione del piano di riequilibrio ha già delineato un quadro di complessiva insostenibilità ed incongruenza dello stesso, ma tuttavia ritiene che le fasi articolate dalla legge e relativa all’approvazione o diniego del piano con apposita ed impugnabile delibera dovevano essere rispettate, anche per consentire al Comune di esercitare un diritto al contraddittorio. 6. In conclusione queste Sezioni riunite ritengono che il mancato rispetto dell’archetipo procedurale come delineato dal legislatore in termini vincolanti (quand’anche in qualche modo giustificabile nella fattispecie da obiettive specificità della sequenza temporale) comporta la necessità di annullare la sentenza impugnata, senza peraltro che ciò implichi (come pur vorrebbe parte ricorrente) una valutazione sulla congruità del piano o sul raggiungimento degli obiettivi”.
[70] S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione. Dalla tradizione cavouriana al dialogo con la Corte di Giustizia dell’Unione europea, op. cit., p. 5.
[71] Si vedano, tra gli altri, F. SUCAMELI, Il giudice del bilancio nella Costituzione italiana, Napoli, Editoriale Scientifica, 2022, p. 56 ss; M.T. D’URSO, La centralità e l’attualità del giudizio di conto, quale strumento essenziale di garanzia della legalità finanziaria e trasparenza contabile nella società contemporanea, in Riv. Corte conti, 2021, 3, pp. 56 ss.
[72] Considerato in diritto n. 10.
[73] S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione. Dalla tradizione cavouriana al dialogo con la Corte di Giustizia dell’Unione europea, op. cit., p. 7.
[74] Questo passaggio è ben chiarito da Corte Conti, Sezioni Riunite spec. comp., n. 9/2023.
[75] Il riferimento è ancora a Corte Conti, Sezioni Riunite spec. comp., n. 9/2023.
[76] Si badi a quanto chiarito da Corte Conti, Sezioni Riunite spec. comp., n. 2/2023. Il collegio ha chiarito che il giudizio di controllo in unico grado ha ad oggetto la “legittimità dei saldi, degli obiettivi e delle coperture predisposti da enti che si trovano nello ‘stato’ di crisi di cui all’art. 243-bis co.1 TUEL”. Invero, proseguono i giudici, “il giudizio officioso della Sezione di controllo non si instaura sull’atto, ma sul processo allocativo nell’arco di tempo pluriennale considerato nel PRFP”. Nello specifico, per ciò che in questa sede assume rilievo, “Nella fase che si svolge dinanzi a queste Sezioni, tale ‘rapporto’ viene devoluto nei limiti dei motivi specifici del ricorso e delle domande ed eccezioni della parte pubblica”.
[77] Considerato in diritto n. 10.2.
[78] Corte Conti, Sezioni Riunite spec. comp., n. 9/2023.
[79] Così come confermato da Corte Conti, Sezioni Riunite spec. comp., n. 9/2021.
[80] Sul punto sia consentito il rinvio a S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione. Dalla tradizione cavouriana al dialogo con la Corte di Giustizia dell’Unione europea, op. cit.
[81] F. SUCAMELI, Il giudice del bilancio nella Costituzione italiana, op. cit., p. 65.
[82] Considerato in diritto 17.2.
[83] Sul punto si veda l’opinione contraria di E. TOMMASINI, La decisione di parifica e l’inquadramento del procedimento da seguire: le Sezioni riunite in speciale composizione applicano le norme processuali e le conseguenti sanzioni anche alla fase di controllo, in Riv. Corte conti, n. 3, 2024, pp. 181-185.
[84] Sulla funzione nomofilattica e, più in generale, sulla nomofilachia si veda il contributo di G. CANZIO, Nomofilachia e diritto giurisprudenziale, in Dpc, 2017, pp. 1-6. L’A. ripercorre il ruolo della nomofilachia in rapporto alla “fattispecie”, alle “fonti” e al “solipsismo”. La nomofilachia costituirebbe la “risposta legislativa alla postmodernità del discorso giuridico”.
Più in generale, sulla funzione dell’interpretazione, E. PARESCE, Interpretazione (filosofia) Voce, in Enc. dir., 1972, pp. 1-87; M. LUCIANI, Interpretazione conforme a Costituzione, in Enc. dir. Annali, IX, 2016, 426 ss; M. VOGLIOTTI, Lo scandalo dell’ermeneutica per la penalistica moderna, in Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno, XLIV, 2015, 131 ss.; E. LUPO, Il ruolo della Cassazione: tradizione e mutamenti, in Arch. pen., 2012, 155 ss.
[85] D. lgs. 2 febbraio 2006, n. 40.
[86] G. CANZIO, Nomofilachia e diritto giurisprudenziale, in Dpc, 2017, p. 2.
[87] Considerato in diritto n. 18.2.
[88] Si veda C. CHIARENZA, P. EVANGELISTA, Il giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti, in La nuova Corte dei conti. Responsabilità, pensioni, controlli., op. cit., p. 759 ss.
Si legge “In secondo luogo si tratta di giudizi in tema di giurisdizione contabile esclusiva, avviati non d’ufficio ad iniziativa di altri organi della Corte dei conti, ma ad istanza di parte ovvero di entità pubbliche portatrici di diritti ed interessi che potrebbero essere lesi dai sopra richiamati provvedimenti e deliberazioni in tema di contabilità pubblica: in questi casi è previsto infine l’intervento obbligatorio del Procuratore generale ai sensi dell’articolo 127, comma 2, c.g.c.” (C. CHIARENZA, P. EVANGELISTA, op. cit., p. 759)
[89] F. SUCAMELI, Il giudice del bilancio nella Costituzione italiana, p. 66.
Osserva l’A. “La prerogativa del giudice nomofilace, inoltre, non riguarda solo le questioni sostanziali del diritto del bilancio, ma, inevitabilmente, anche quelle procedurali (specificamente del controllo), poiché egli può ritrovarsi a conoscere di ricorsi che lamentano e veicolano quaestiones iuris che attengono al rispetto delle garanzie costituzionali dei controllati”.
[90] F. VETRÒ, La Corte dei conti: l’organizzazione e i giudici, in AA.VV., La Corte dei conti. Responsabilità, contabilità, controllo, Milano, Giuffrè, 2022, pp. 12 ss.
[91] Corte conti, Sez. riun. spec. Comp, n. 23/2019, su cui il redazionale L’oggetto della giurisdizione contabile delle sezioni riunite in speciale composizione è il bilancio come bene pubblico, dinamicamente inteso, 2020.
[92] F. VETRÒ, La Corte dei conti: l’organizzazione e i giudici, in AA.VV., La Corte dei conti. Responsabilità, contabilità, controllo, op. cit., p. 14.
[93] Come confermato da Sezioni riunite, sentenze 22 nn. 5/2013/EL e 14/2014/EL.
Sul punto si veda M. ANDREIS, La giurisdizione contabile nella prospettiva storica: tra controllo e tutela, in M. ANDREIS, R. MORZENTI PELLEGRINI (a cura di), Cattiva amministrazione e responsabilità amministrativa, Torino, Giappichelli, 2016, pp. 9 ss.
[94] Si rinvia a S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione. Dalla tradizione cavouriana al dialogo con la Corte di Giustizia dell’Unione europea, op. cit., p. 9 ss.
[95] S. FOÀ, La giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione, op. e loc. cit.
[96] In questi termini Corte conti, Sez. riun. spec. Comp., n. 23/2019.
[97] Nuovamente Corte conti, Sez. riun. spec. Comp., n. 23/2019.
[98] Corte conti, Sez. riun. controllo, n. 5/2022 (N.5/SSRRCO/QMIG/22).