MES O NON MES?

Scritto da
Magistrato della Corte dei conti, consigliere

Una sintetica spiegazione del Meccanismo Europeo di Stabilità e un confronto con il Recovery Fund. Convenienze e condizioni d’uso.

OSSERVATORIO RECOVERY FUND N.2

Tra le possibili fonti di finanziamento del recupero dalla crisi COVID viene spesso citato il MES (Meccanismo Europeo di Stabilità), quasi che fosse il contraltare del Recovery Fund. In realtà ciò deriva dall’origine dell’intervento europeo in occasione dell’insorgere dell’epidemia. Infatti, alle prime richieste di aiuto, da parte soprattutto dell’Italia, la EU propose di utilizzare il MES, lo strumento che era stato costituito nel 2012 ai tempi della crisi del debito greco. Poiché invece il Recovery Fund è uno strumento nuovo, deliberato a metà del 2020, è sembrato in parte naturale contrapporlo al MES come strumento più favorevole e, comunque, più specificamente dedicato al superamento della crisi sanitaria.

Su questa contrapposizione si è anche innestata una polemica politica tra chi vorrebbe fruire dei fondi e chi vuole ad ogni costo restare lontano dal MES, come già si riuscì a fare nel 2012, per la verità con l’intervento di un governo emergenziale (Monti), che adottò misure di notevole impatto, ad esempio sulle pensioni.

Ciò premesso, proviamo a fare chiarezza su cosa sia effettivamente il MES e quali differenze esso abbia con il Recovery Fund.

L’accordo

La prima fondamentale differenza tra MES e Next generation/Recovery fund è che il MES è un accordo intergovernativo tra 19 Stati dell’area EURO mentre il Recovery Fund opera nell’ambito del sistema europeo ed è, infatti, stato istituito e regolamentato dalla Commissione. Tra le più significative differenze, il Recovery Fund riguarda tutti i 28 Stati EU (27 dopo Brexit) e non solo l’area euro. L’accordo base è riportato qui.

Poiché il MES è un accordo internazionale la sua sottoscrizione da parte dell’Italia è passata dal Parlamento ed è stata approvata nel 2011.

L’accordo MES è quindi in sostanza indipendente dai meccanismi di funzionamento dell’Unione ed è gestito dal “Consiglio dei Governatori” cioè dai Ministri delle Finanze degli Stati sottoscrittori[1]. Inoltre, per lo più il MES opera all’unanimità, con solo alcune decisioni che possono essere prese dall’85% dei contributori in base alla quota di sottoscrizione. Questo aspetto è particolarmente significativo, perché la differenza tra la EU e un accordo internazionale risiede proprio nella governance, cioè nel sistema delle scelte e nelle deleghe di sovranità previste dall’adesione all’Unione.

Nella EU i processi decisionali sono basati, principalmente, su pesi riferiti al numero dei cittadini anche se ci sono alcuni organismi che operano con il sistema del voto per teste (per uno schema degli organi della EU e il loro funzionamento si veda questa tabella)

Altro aspetto rilevante è che le singole decisioni assunte in sede EU non devono, in Italia, essere approvate dal Parlamento, tra queste quindi anche le decisioni relative al Recovery Fund. Il MES invece è stato negoziato dallo Stato a livello di accordo internazionale e poi approvato dal Parlamento.

Il MES, in quanto governato tramite decisioni in gran parte prese all’unanimità dal consiglio del Governatori, conferisce alle Nazioni più piccole almeno un potere di veto ed un peso comunque importante, che non è altrettanto facilmente rinvenibile in ambito EU.

Il MES può, comunque, prendere alcune decisioni a maggioranza, ma il peso degli Stati in questo caso dipende non dalla numerosità della popolazione ma dalle quote di capitale sottoscritto. Il voto italiano vale ad oggi circa il 18%. L’Italia ha infatti sottoscritto il capitale del MES per 125,3 miliardi, versandone oltre 14. Quindi il peso di ogni Stato nel MES può variare da 1/19 (circa il 5%) se la decisione è presa all’unanimità, fino al suo peso economico quando la decisione è presa a maggioranza.

Si può infine notare che il MES ha un suo sistema di finanziamento tramite sottoscrizione che nulla ha a che vedere con il finanziamento EU.

In sostanza il MES ha, per l’Italia, un sistema decisionale un po’ più complesso e meno favorevole di quello previsto per il Recovery Fund.

La storia

Il MES è nato nel corso della crisi greca ed era stato pensato per fronteggiare, con risorse straordinarie, un crollo nella sostenibilità del debito nazionale.

Poiché si trattava di garantire i prestiti erogati, erano stabilite specifiche condizioni (nei trattati europei si parla di “condizionalità” anche se il termine in italiano non sembra corretto) che stabilivano le riforme da attuare e la necessità di ristrutturare il debito pubblico dello Stato beneficiario. Osservatori dell’attuazione del piano nel singolo Stato erano i rappresentanti dei “creditori” quindi Banca Centrale Europea, Fondo monetario internazionale e Commissione europea (la cosiddetta Troika[2]).

L’accordo MES era stato pensato per il sostegno al debito e quindi prevedeva che potessero essere chiesti interventi di ristrutturazione dello stesso. Un tentativo di riforma, poi abortito, introduceva un meccanismo automatico di ristrutturazione del debito. Questa riforma, formulata in sede di Eurogruppo nel giugno del 2019, non fu mai approvata.

A seguito degli accordi del maggio 2020 è stata invece decisa una linea di credito interna al MES detta “Pandemic crisis support” che stabilisce la facoltà di accesso a quegli Stati che necessitano di interventi nel settore sanitario. Questa linea di credito ha rilevanti differenze rispetto agli altri fondi erogati dal MES: le principali differenze sono elencate nel paragrafo seguente.

Il funzionamento

Il ricorso al MES, in generale e anche con riferimento alla linea di credito garantita per la pandemia, è una decisione dello Stato che deve presentare una richiesta di accesso al credito.

Sussiste, nell’uso della linea di credito Pandemic, il solo vincolo a spendere risorse per fronteggiare la pandemia; non necessariamente solo risorse dirette in sanità, visto che, ad esempio, l’ambito dei trasporti pubblici è espressamente citato tra quelli riconducibili alla spesa ammissibile.

A seguito della richiesta viene fatta una valutazione di “eleggibilità” che riguarda anche le condizioni di stabilità del debito dello Stato, la sua solvibilità, la tenuta del sistema bancario. Questa valutazione è condotta, per la linea di credito Pandemic, dalla Commissione europea, in accordo con la Banca Centrale e il consiglio del MES (Preliminary assessment).

Solo dopo la valutazione preliminare della Commissione il consiglio dei governatori del MES valuta la richiesta in termini quantitativi e di piano per la restituzione dei fondi.

La decisione di concedere il prestito comporta la successiva sottoscrizione di un “protocollo d’intesa”, nel quale vengono elencate le condizioni di accesso ai fondi. E’ in questo protocollo, approvato all’unanimità, che si possono stabilire le cosiddette “condizionalità” riferite al singolo prestito (ulteriori rispetto al vincolo di destinazione sanitaria della spesa che è valido per tutte le istanze di ricorso alla Pandemic).

La stabilità del debito del paese richiedente è, perciò, oggetto di valutazione preliminare, ma non è detto che rifluisca nelle condizioni dell’accordo di erogazione, che potrebbe quindi totalmente prescindere da richieste di ristrutturazione del debito. Non si può escludere che il MES proponga qualche specifica “condizionalità” sul debito pubblico, soprattutto per quegli Stati che hanno una minore sostenibilità dello stesso. Questo, comunque, sarà oggetto dello specifico accordo, non essendone previsti né il meccanismi né un qualsiasi automatismo.

Ovviamente sarà parte dell’accordo il programma di restituzione del prestito (con la relativa vigilanza sulla puntualità).

Il protocollo d’intesa deve essere firmato da tre parti: lo Stato che richiede il prestito, il MES che lo eroga e la Commissione EU che ha condotto la valutazione preliminare.

In base a questo è da ritenersi che per l’approvazione del protocollo in Italia  sarebbe necessario un passaggio parlamentare (cosa che non occorre per il Recovery Fund). Si tratta, infatti, di un accordo con le caratteristiche di un trattato internazionale. Il punto comunque dovrebbe essere valutato in base alle disposizioni di fondazione del MES è possibile che l’autorizzazione a fruirne sia già compresa nel passaggio parlamentare del 2011.

Ad ogni modo, ove lo Stato richiedente ritenga che le condizioni proposte non siano convenienti potrà sempre decidere di non sottoscrivere l’accordo e rinunciare all’accesso ai fondi.

Un elemento che è stato sollevato nel dibattito pubblico è la possibilità di cambiamento unilaterale delle condizioni con inserimento di aspetti relativi al debito in una fase successiva. Questa ipotesi non sembra percorribile: la modifica successiva delle condizioni di accordo necessiterebbe comunque di una nuova sottoscrizione trialterale.

La sorveglianza sulla spesa in termini di rispetto dei vincoli stabiliti dall’accordo è comunque affidata alla Commissione che riferisce ogni 4 mesi al MES. La Commissione potrebbe quindi organizzare visite in loco per valutare l’uso dei fondi, ma ciò avverrà nell’ambito delle visite organizzate per tutti i fondi già erogati dalla EU (si tratta di eventi frequenti e comunemente noti alle Amministrazioni). Non è comunque prevista una sorveglianza diretta del MES né di altri soggetti come la Banca Centrale Europea o il Fondo Monetario Internazionale.

Altro aspetto che viene spesso citato tra gli elementi negativi è la possibilità che l’accesso al MES influisca sul rating dello Stato. Al di là del fatto che in questa sede è complesso spiegare il sistema di rating e quali componenti lo influenzano, occorre sottolineare che la linea di credito Pandemic è volta a fare fronte ad una crisi sanitaria non ad una crisi del debito. Non c’è dunque alcuna ragione tecncia per cui l’istanza di ricorso al MES  per questa tipologia di fondi debba influire sul rating del debito dello Stato

I Numeri

La linea di credito MES – Pandemic sarà aperta fino al 2022 ed è già disponibile

La quota richiedibile dall’Italia è di circa 37 miliardi di euro (per un termine di confronto: la spesa sanitaria in Italia supera i 200 miliardi/anno fonte RGS). Oggi l’Italia ha già versato al MES 14 miliardi.

Il prestito va restituito in 10 anni.

Il tasso di interesse sarà 0,7% per i primi 7 anni e 0,8% per i successivi 3[3]. Rispetto agli attuali tassi sul debito pubblico italiano, questo rappresenterebbe un risparmio di circa 4,4 miliardi di euro in 10 anni (Fonte Commissione Europea su dati Eurstat).

La linea di credito è disponibile da subito (mentre il Recovery fund sarà attivato nel 2021 a seguito di valutazione dei piani proposti dagli Stati; si suppone che i primi fondi arriveranno nel secondo semestre 2021).

La Commissione dichiara che la fase istruttoria si dovrebbe concludere in 2 settimane.

Conclusioni

  • Il MES è un accordo internazionale tra Stati dell’area Euro già approvato dal Parlamento italiano nel 2011
  • Nell’ambito del Meccanismo è stata prevista, nel maggio del 2020, una linea di credito per la “Pandemia”, già oggi disponibile per le richieste da parte degli Stati
  • Per le rirorse MES c’è un vincolo di utilizzo delle risorse per spese connesse alla pandemia (prevalentemente sanitarie), specifiche ulteriori condizioni potranno essere  adottate caso per caso nei relativi protocolli di intesa.
  • Non è previsto in termini generali un obbligo di ristrutturazione del debito nazionale né un coinvolgimento di eventuali parti private che detengano debito pubblico.
  • Non è previsto alcun meccanismo di sorveglianza tipo “Troika”, ma la Commissione riferirà sull’andamento della spesa ogni 4 mesi al MES con riferimento al rispetto dei vincoli di spesa (il sistema di controllo del Recovery Fund è sostanzialemtne analogo).
  • Il tasso di interesse è conveniente rispetto a reperire gli stessi fondi sul mercato del debito ai tassi odierni.
  • Rispetto al Recovery Fund, le risorse del MES non sono a fondo perduto, ma sono un prestito da restituire (anche il Recovery ha una quota di prestito, ma molto contenuta); tuttavia, il tasso di interesse è favorevole rispetto ai livelli correnti di mercato. Il termine di restituzione non è particolarmente ampio (10 anni).
  • Un’eventuale ri-negoziazione delle condizionalità dell’accordo non potrà essere decisa unilateralmente dal MES ma solo a seguito di nuovo accordo.

Ovviamente la decisione di accedere a questi fondi è una decisione politica, che deve tenere conto degli aspetti tecnici appena illustrati.

Ci auguriamo comunque di aver chiarito alcuni aspetti molto ampiamente discussi nel dibattito politico.

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  1. Si noti che in ogni caso è stata preliminarmente stabilita una modifica dell’art. 136 del trattato EU prevedendo la possibilità per gli Stati membri di accordarsi per un meccanismo di stabilità
  2. Anche in questo caso il termine è giornalistico ed utilizzato in richiamo alla Troika sovietica che era un organismo dedito alla persecuzione dei dissidenti politici. Il nome deriva dalla slitta russa con tiro di cavalli a 3.
  3. Il calcolo è fatto sulla base delle condizioni previste dalla linea di credito che prevedono una commissione up font e una annuale.

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