L’incertezza sul “tempo” della pubblicazione degli atti negli enti locali: recente giurisprudenza e “prospective overruling”

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Di seguito si riportano due decisioni che fanno il punto sulla questione.

Gli artt. 124 e 134, comma 3, TUEL disciplinano due istituti diversi, rispettivamente, la pubblicazione e l’esecutività delle deliberazioni collegiali degli enti locali. La prima disposizione impone che la pubblicazione nell’albo pretorio avvenga per quindici giorni consecutivi salvo specifiche disposizioni di legge, la seconda, che l’esecutività dell’atto decorra dalla pubblicazione. Per tale ragione le due norme, pur riguardando istituti (ed effetti) diversi, sono tra loro collegate dalle decorrenze dei termini dalle stesse previsti.

Il quadro si complica per i regolamenti degli enti locali. L’art. 10 delle preleggi stabilisce che l’efficacia normativa (il vigore) dei regolamenti (che sono atti amministrativi generali a contenuto normativo) si produca alla scadenza del quindicesimo giorno dalla pubblicazione.

La giurisprudenza amministrativa fa decorrere il termine per l’esecutività degli atti amministrativi collegiali, sia pure con qualche incertezza, dal primo giorno di pubblicazione. In tema, per il vero, vi sono due orientamenti. Secondo un primo orientamento, il termine di esecutività della deliberazione (art. 134 comma 3 TUEL) decorre dalla scadenza dei 15 giorni di pubblicazione (ossia dal 16° giorno). Si tratta di una lettura combinata degli artt. 124 e 134 TUE che porta alla cumulazione di due termini (15 giorni di pubblicazione + 10 giorni per esecutività). Secondo un altro orientamento, quello oggi prevalente, l’esecutività e gli altri effetti di legge maturano dal primo giorno di pubblicazione  in quanto l’atto è pubblicato “uno actu”.  Resta fermo l’obbligo dell’ente locale di mantenere l’atto pubblicato per 15 giorni consecutivi, strumentalmente alla diffusione della conoscenza effettiva (conoscibilità) che è presupposta per altri effetti previsti dalla legge (v. artt. 29 e 41 c.p.a.).

La questione diventa rilevante, ad esempio, quando si deve calcolare il tempo per l’approvazione del Piano di riequilibrio di un ente locale, rispetto alla esecutività della delibera di “adesione” (art. 243-bis comma 5 TUEL). Per legge intercorre un tempo di 90 giorni, decorso il quale si produce l’effetto automatico del dissesto (art. 243-quater comma 7 TUEL).

Il “quando” si intende esecutiva la prima deliberazione, nel caso dei Piani di riequilibrio, è esiziale perché sposta in avanti o meno il termine a decorrere dal quale la prima deliberazione diventa esecutiva (e, quindi, come si è già detto, a decorrere dal quale si calcolano i 90 giorni che, se non rispettati, determinano un dissesto ope legis).

Sul tema si rinvia alla pronuncia di accertamento della Sezione di controllo campana (SRC Campania n. 23/2020/PRSP, clicca qui) che si allinea alla giurisprudenza amministrativa maggioritaria. Il giudice contabile  ritiene, infatti, che la pubblicazione sia un procedimento che si conclude in modo istantaneo , uno actu, e nel farlo però applica la dottrina del c.d. prospective overruling (ampiamente ricostruita) , superando il suo stesso orientamento precedente. Ciò, sebbene si tratti di un termine sostanziale, poiché la Sezione ritiene che il termine dell’art. 243-bis comma 5 (cioè quello per l’approvazione del Piano di riequilibrio) abbia natura ibrida (rilevante in termini sostanziali ma anche processuali).

Altra questione riguarda il tempo della entrata in vigore degli atti normativi. In una recente sentenza del Tar Lazio, si fa prevalere l’art. 10 preleggi sull’art. 134 TUEL (TAR Lazio, II sez., sentenza n. 11 marzo 2020, n. 3179, clicca qui), in base ad un principio di specialità.

Entrambe le decisioni (nonostante la seconda dica di non prendere formalmente parte per una tesi interpretativa od un’altra) evidenziano che occorre distinguere tra la pubblicazione e gli effetti che essa produce. La funzione della pubblicazione è rendere noto un atto, favorendo la “conoscibilità legale”. Alla pubblicazione, la legge ricollega determinati effetti, a volte collegati con il necessario scorrere di un tempo dato e la permanenza dello stato di pubblicazione. Nell’ordinamento degli enti locali tali effetti sono sostanzialmente due: a) la attivazione della partecipazione e delle tutele degli interessi (o meglio dei “contro-interessi”) che è la tipica e risalente funzione della pubblicazione (impugnazioni, partecipazione procedimentale) e b) l’esecutività dell’atto, che viene procrastinata nel tempo (art. 134 TUEL e art. 10 Preleggi).

Nonostante la seconda sentenza non abbia preso posizione, appare evidente che nella ricostruzione teorica richiamata anche questa sembra concepire la pubblicazione come un procedimento che non va sovrapposto a quello per la esecutività, che a differenza del primo vede il “perdurare” di una situazione di pubblicazione come un elemento della sua fattispecie .

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