LE MISURE INTERDITTIVE DA DISSESTO APPRODANO IN CASSAZIONE

NOTA A SSUU 13305 DEL 14 MAGGIO 2024

  1. La vicenda processuale.

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza 14 maggio 2024 n. 13305, ha accolto il ricorso promosso da V.B. che ha impugnato, ai sensi degli artt. 111 Cost. e 362 c.p.c. la sentenza n. 18/A/2023 della Corte dei Conti, sezione Giurisdizionale di Appello per la Regione Siciliana. In sintesi la vicenda processuale. Con ricorso ex art. 133 d.lgs. 174/2016 la Procura Regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana aveva chiesto di dichiarare, ai sensi dell’art. 248, comma 5, TUEL, la responsabilità del sindaco e degli assessori pro-tempore per avere, a mezzo di diffuse irregolarità nella gestione contabile del Comune di Catania, contribuito al verificarsi del dissesto dell’Ente dichiarato con deliberazione consiliare n. 37 del 12/12/2018, con conseguente applicazione nei loro confronti della misura interdittiva legale di anni dieci e della sanzione pecuniaria ivi specificata. La sanzione a carico del sindaco V.B. veniva quantificata in euro 97.356,40. La Procura aveva chiesto, inoltre, di accertare ai sensi dell’art. 248, comma 5 bis, TUEL, le contestate gravi responsabilità anche nei confronti dei componenti del collegio dei revisori, ritenuti colpevoli di aver ritardato ovvero non comunicato informazioni, chiedendo anche nei loro confronti l’applicazione della misura interdittiva legale da individuarsi in anni dieci, e la sanzione pecuniaria ivi specificata. Con decreto n. 16/2020, la Sezione in composizione monocratica, condannava tutti i convenuti alla sanzione pecuniaria, ritenendo infondate le censure di incostituzionalità sollevate da alcuni dei resistenti; ha ridotto tuttavia l’importo delle sanzioni pecuniarie rispetto a quanto richiesto nel ricorso, e ha dichiarato, nei confronti degli ex amministratori comunali e dei revisori, l’applicazione delle misure interdittive di status, ex art. 248, commi 5 e 5 bis, TUEL, come da richiesta dal Procuratore regionale. A seguito del ricorso in opposizione ex art. 135 d.lgs. 174/2016 presentato dai soccombenti, con sentenza n. 482/2021, il Collegio, in primo grado, ha accolto solo in parte l’eccezione di inammissibilità del rito sommario sanzionatorio, in relazione alla richiesta (c.d. riflesso «personale» dell’accertamento della responsabilità contabile) di applicazione della sanzione interdittiva di status e, ritenuta, di conseguenza, assorbita, perché irrilevante, la questione di giurisdizione, pure sollevata dal ricorrente B., condannandolo alla sanzione pecuniaria ridotta di un’ulteriore quota del 50% rispetto a quella stabilita dal giudice monocratico e così per un ammontare pari ad euro 24.339,10. In motivazione, la Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana ha ritenuto pienamente operante il rito sanzionatorio in relazione alla irrogazione della sanzione pecuniaria, mentre ha affermato che spettava al Collegio adito con il rito ordinario conoscere della domanda del Requirente volta ad ottenere un accertamento della responsabilità per le condotte riguardate dagli artt. 248 co. 5, primo periodo, e 248 co. 5 bis, primo periodo, affinché si producessero gli effetti personali («per gli amministratori: non possono coprire e non sono candidabili; per i revisori: non possono essere nominati »), ricollegati ex lege, (direttamente, nel caso degli amministratori) ovvero per interposizione di un atto amministrativo (nel caso dei revisori), ostando all’applicazione del rito speciale il chiaro dettato del codice, l’assenza di una norma sul concorso di riti e le minori garanzie difensive offerte dal suddetto giudizio speciale. La Procura regionale ha, quindi, impugnato la sentenza n. 482/2021 nella parte in cui era accolta la predetta eccezione di inammissibilità del rito e ridotta la sanzione pecuniaria, e, lite pendente, il Procuratore Generale, con atto del 27/7/2021, ha deferito alle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale ai sensi degli artt. 114 e ss. c.g.c., la seguente questione di diritto e di massima: «se con il rito sanzionatorio previsto dagli artt. 133 e ss. c.g.c., possa valutarsi solo l’applicazione delle sanzioni pecuniarie previste dai co. 5 e 5 bis dell’art. 248 d.lgs. n. 267/2000 o possa accertarsi anche la connessa natura interdittiva prevista dai medesimi commi quale effetto ope legis della condotta sanzionatoria». Il giudizio d’appello è stato quindi sospeso ex art.115, comma 6, c.g.c. Con sentenza n. 4/2022/QM, le Sezioni Riunite hanno affermato il seguente principio di diritto: «Con il rito sanzionatorio previsto dagli artt. 133 e ss. del c.g.c. possono valutarsi l’applicazione delle sanzioni pecuniarie previste dai co. 5 e 5 bis dell’art. 248 del d.lgs n. 267/2000 e i presupposti di fatto che determinano le connesse misure interdittive, previste dai medesimi commi quale effetto giuridico della condotta sanzionata». Riassunto il giudizio di appello, con sentenza n. 18/A/2023 in commento, la Sezione Giurisdizionale di Appello per la Regione Siciliana, in parziale accoglimento del gravame proposto dal Procuratore regionale, ha condannato (tra gli altri) l’ex Sindaco, stante l’accertata responsabilità da dissesto, condannato al pagamento in favore del Comune di Catania della sanzione pecuniaria, ai sensi dell’at.248, commi 5 e 5-bis del TUEL, pari a otto mensilità della retribuzione mensile lorda spettante, determinata nella misura di € 38.942,56, e ha altresì dichiarato, per lo stesso, sempre ai sensi dell’art.248 del TUEL, il divieto di ricoprire incarichi di assessore, revisore dei conti di enti locali e rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni e organismi pubblici e privati, nonché l’incandidabilità alle cariche di sindaco, presidente della provincia, presidente della Giunta regionale, nonché membro dei consigli comunali e provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo e il divieto di ricoprire la carica di assessore comunale, provinciale o regionale né alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici, il tutto per un periodo di dieci anni. Promosso il ricorso per cassazione, la Corte ha cassato senza rinvio la sentenza impugnata nella parte in cui, nel dispositivo, ha dichiarato i divieti di cui alla citata disposizione TUEL, anziché trasmettere gli atti all’Autorità amministrativa competente.

2. La natura delle misure interdittive.

L’art. 248, comma 5, t.u.e.l. stabilisce a carico degli “amministratori”, responsabili del dissesto finanziario di un ente locale, il divieto di “ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati”; analogamente, “i sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente, inoltre, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo”, così come non possono altresì “ricoprire per un periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o regionale né alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici”. Agli stessi rigori sono astretti, ai sensi del successivo comma 5 bis, i componenti del collegio dei revisori, riconosciuti responsabili in sede di giudizio contabile, in caso “di gravi responsabilità nello svolgimento dell’attività del collegio dei revisori, o ritardata o mancata comunicazione, secondo le normative vigenti, delle informazioni; nei loro confronti è sancito il divieto di nomina nel collegio dei revisori degli enti locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili fino a dieci anni, in funzione della gravità accertata. In questi casi, la “Corte dei conti trasmette l’esito dell’accertamento anche all’ordine professionale di appartenenza dei revisori per valutazioni inerenti all’eventuale avvio di procedimenti disciplinari, nonché al Ministero dell’interno per la conseguente sospensione dall’elenco di cui all’articolo 16, comma 25, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”.

Come si evince dal testo normativo, si tratta di conseguenze applicabili ex lege ai responsabili delle gravi inadempienze, puntualmente individuate e descritte dal legislatore. All’accertamento, in sede di giurisdizione contabile, delle condotte poste in essere in difformità dei parametri sopra indicati, segue automaticamente e ipso jure l’interdizione dalle cariche, nei termini e con le modalità sopra descritte.

Il descritto sistema sanzionatorio è coevo al più ampio disegno di riforma che ha visto la luce con il d.lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 – “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190” – emanato a breve distanza di tempo rispetto al d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella l. 7 dicembre 2012, n. 213. Con le modifiche apportate dal d.l. n. 174/2012, scompare ogni nesso di pregiudizialità-dipendenza dal previo accertamento della responsabilità amministrativa di natura risarcitoria, e, anzi, l’art. 248 esordisce proprio con la salvezza di quanto previsto dall’art. 1 l. n. 20/1994, nel testo modificato per effetto dell’entrata in vigore della “riforma Severino”. Con la novella del 2012 viene reciso ogni possibile tentativo di configurare le misure in esame come “accessorie” all’obbligo (principale) di risarcire il danno connesso alla commissione di illeciti erariali, assumendosi, al contrario, come pacifica la contestualità dell’accertamento in sede di irrogazione delle sanzioni pecuniarie “contabili”. Al tempo stesso, rimane sul tappeto l’esigenza di una ricostruzione teorica unitaria dell’impianto normativo novellato. La Corte costituzionale, con sentenza n. 236/2015 ha radicalmente escluso la natura «sanzionatoria» o «punitiva» delle misure previste dal d.lgs. n. 235/2012, configurandole quali “conseguenze” legate al sopraggiungere di requisiti soggettivi negativi che impediscono l’accesso e la conservazione delle cariche pubbliche. Si tratta di “cause di limitazione dell’elettorato passivo,” prive di “finalità punitive”, in quanto integrano strumenti idonei a salvaguardare il “buon andamento e l’onorabilità delle istituzioni” cui tali soggetti appartengono, in uno al corretto esercizio del diritto di voto (art. 48 Cost.). Sono, pertanto, soluzioni elaborate a presidio dell’interesse generale e del corretto funzionamento delle istituzioni pubbliche, che guardano prioritariamente alle cariche elettive, piuttosto che ai soggetti chiamati a ricoprirle. Da tali presupposti, la Consulta ha tratto la conseguenza che non sia applicabile il principio di “irretroattività della legge penale”, sancito dall’art. 25 Cost., allorquando tali strumenti sono riferibili a fatti verificatisi prima dell’entrata in vigore del testo normativo di riferimento, evidenziando che la misura, come formulata, non è in alcun modo equiparabile ad una pena accessoria. Essa non rappresenta, infatti, un aspetto del trattamento sanzionatorio penale derivante dalla commissione del reato (o illecito contabile), e nemmeno una autonoma sanzione collegata al reato (o illecito contabile) medesimo, ma piuttosto “l’espressione del venir meno di un requisito soggettivo per l’accesso alle cariche considerate, stabilito dal legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità” (Corte cost. sentt.132/2001 e 295/1994). A identiche conclusioni è pervenuto il Giudice delle leggi, con la sentenza n. 276/2016. In tal caso, la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni inserite nel cd. “pacchetto Severino” era stata rimessa sia dalla Corte d’appello civile di Bari – in un giudizio in cui un consigliere regionale (condannato in sede penale per i reati di falso e abuso di ufficio alla pena di anni uno e mesi otto di reclusione, e a quella accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici per la durata di anni cinque, con i benefici di legge), contestava la sospensione dalla carica disposta con DPCM del 23/04/2014, ai sensi degli artt. 7 e 8 del citato testo normativo – sia dal Tribunale civile di Napoli – adito dal Presidente della Regione Campania, con ricorso ex art. 700, per la sospensione – disapplicazione del DPCM del 26/06/2015, e per la consequenziale reintegrazione immediata. Ancora una volta, la Corte costituzionale, dopo ampia ricognizione del quadro normativo e della sua evoluzione, ha concluso escludendo la natura “penale” delle dette misure, passando al vaglio anche la censura di incompatibilità delle dette norme con il principio di irretroattività delle sanzioni, di cui all’art. 7 CEDU, ed escludendola alla luce dei cd. “Engel criteria”. La stessa Corte EDU è giunta alle medesime conclusioni con sentenza 17 giugno 2021 (Galan c. Italia). Impugnata la decadenza dal seggio parlamentare dichiarata dalla Camera dei deputati in data 27/04/2016, la Corte europea, con decisione definitiva di irricevibilità, ha aderito pienamente all’approccio adottato dalla Corte costituzionale, negando che l’interdizione dalla candidatura o la rimozione dall’ufficio costituissero sanzioni di natura “penale”, e così escludendo la sussistenza di profili di illegittimità della normativa alla stregua dell’art. 7 della Convenzione. Da tali premesse, può giungersi agevolmente alla conclusione che l’incandidabilità non è una “sanzione di status”, ma è un effetto ex lege che limita il diritto (costituzionalmente garantito a ogni cittadino dall’art. 51 Cost.) all’elettorato passivo, in un delicato bilanciamento con altri principi costituzionali sanciti dagli artt. 54 e 97 Cost. Quando la norma che pone il divieto, prescrive, ai fini dell’applicazione, la comunicazione all’autorità amministrativa, a questa compete il potere-dovere di procedere in conformità. Non è il giudice dell’accertamento dei presupposti ad adottare la misura, non potendosi ipotizzare neanche l’accostamento all’interdizione dai pubblici uffici quale “pena accessoria”, come chiarito dalla CEDU nella citata sentenza del giugno 2021. D’altra parte, il giudice penale non irroga mai la misura, come una rapida scorsa alle sentenze penali consente di verificare. A fortiori, tale ordine di argomentazioni si impone in relazione alle “interdizioni” che scaturiscono dalle sentenze della magistratura contabile: a prescindere dagli effetti che sono destinate a produrre sulla sfera degli interessati, le misure previste dalla disciplina in esame, più che come “sanzioni”, devono intendersi quali “cause ostative” all’accesso verso le sedi della rappresentanza politica, con gli effetti proprio del giudicato di “mero accertamento” irretrattabile sia in sede amministrativa sia nell’eventuale sede giudiziaria che dovesse seguire all’adozione del provvedimento da parte dell’Autorità amministrativa competente. In definitiva, in sede di irrogazione delle sanzioni pecuniarie di cui all’art. 248, commi 5 e 5 bis, Tuel, con il rito sanzionatorio disciplinato dagli artt. 133 e ss. c.g.c., l’accertamento della responsabilità degli amministratori e dei sindaci che abbiano, con condotte dolose o gravemente colpose, sia omissive che commissive, contribuito al verificarsi del dissesto finanziario, “fa stato” anche ai fini dell’applicazione ex lege delle sanzioni interdittive previste dalle richiamate disposizioni.

3. Il (falso) problema del rito applicabile.

Al Capo III del Titolo V del d.lgs. n. 174/2016 (recante il “Codice della giustizia contabile”), tra i “riti speciali” – così definiti in quanto alternativi e derogatori rispetto a quello “ordinario” percorribile dal p.m. contabile nell’ambito delle azioni di responsabilità di natura risarcitoria – è disciplinato il “rito relativo a fattispecie di responsabilità sanzionatoria pecuniaria”. L’art. 133 c.g.c., infatti, è rubricato “giudizio per l’applicazione di sanzioni pecuniarie” e stabilisce, al comma 1, che “Ferma restando la responsabilità di cui all’ articolo 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20, e successive modificazioni, quando la legge prevede che la Corte di conti irroga, ai responsabili della violazione di specifiche disposizioni normative, una sanzione pecuniaria, stabilita tra un minimo ed un massimo edittale, il pubblico ministero d’ufficio, o su segnalazione della Corte nell’esercizio delle sue attribuzioni contenziose o di controllo, promuove il giudizio per l’applicazione della sanzione pecuniaria”. La norma, avente carattere eminentemente processuale, si è limitata a introdurre un nuovo rito, applicabile alle sole fattispecie “tipizzate” di illecito sanzionabile. Se il legislatore delegato con ciò abbia voluto rinviare a tutte quelle disposizioni che operano una vera e propria interpositio legis, finalizzata all’attribuzione delle controversie di natura “sanzionatoria” alla giurisdizione della Corte dei conti, ovvero abbia, al contrario, voluto soltanto disciplinare un rito ad hoc, a struttura bifasica, più snello e agile, adatto all’irrogazione delle sanzioni per condotte a loro volta cristallizzate in fattispecie “tipizzate”, devolute automaticamente alla giurisdizione di questa Corte in forza del comb. disp. dell’art. 1, comma 2, c.g.c. e art. 103, comma 2, Cost., è questione ancora aperta. E tuttavia, nel caso di specie, la norma di carattere sostanziale che espressamente devolve alla cognizione della sezione giurisdizionale l’irrogazione della sanzione pecuniaria nei confronti dei soggetti che hanno “contribuito con condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive che commissive, al verificarsi del dissesto finanziario”, c’è ed è l’art. 248, commi 5 e 5 bis, TUEL, sopra riportato. La disposizione, contestualmente e senza equivoci, radica la giurisdizione contabile per l’irrogazione della sanzione pecuniaria e, al tempo stesso, perimetra l’ambito soggettivo e oggettivo della condotta sanzionata, facendo espressamente salvo, dopo le riforme di cui al d.l. n. 174/2012, “quanto previsto dall’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20”.

La voluntas legis è chiara: il contributo causale al dissesto finanziario può e deve essere accertato dalla Corte dei conti non necessariamente in un altro giudizio (ossia in quello di natura risarcitoria regolato dall’art. 1 cit.), bensì nella stessa sede in cui, ai soggetti “ritenuti responsabili”, “le sezioni giurisdizionali regionali” irrogano la sanzione nei limiti edittali prescritti (art. 248, comma 5, TUEL). La diversa opzione ermeneutica, volta all’affermazione di un diverso rito, di natura ordinaria, oltre al patente contrasto con i principi di effettività (art. 2 c.g.c.) e concentrazione (art. 3 c.g.c.), si appalesa contraria alla lettera e alla ratio della norma. Su un piano esegetico puramente lessicale, la salvezza della responsabilità risarcitoria e del “rito ordinario” regolato dagli artt. 51 e ss. c.g.c., pone come unica alternativa al possibile accertamento del contributo causale al dissesto dell’ente locale, proprio ed esclusivamente il giudizio volto all’irrogazione della sanzione pecuniaria, di cui l’art. 133 cit. declina il paradigma processuale: tertium non datur. Non sono ipotizzabili “riti” diversi al di fuori di quelli previsti dal codice della giustizia contabile e, per espressa volontà del legislatore in sede di riforma, deve escludersi la pregiudizialità del giudizio risarcitorio rispetto a quello sanzionatorio. Sull’altro e più perspicuo piano ermeneutico, il sistema sanzionatorio “contabile” si pone come uno strumento indispensabile per intercettare e correggere quelle condotte degli amministratori pubblici che rischiano di compromettere o, rectius, hanno già compromesso l’attuazione del principio di “equilibrio tendenziale del bilancio” (art. 81 Cost.), alla cui realizzazione (in uno alla “sostenibilità del debito pubblico”) concorrono tutte le pubbliche amministrazioni (art. 97 Cost.). Il legislatore ha via via implementato, nel complesso sistema delle responsabilità amministrative, fattispecie sempre più numerose di illeciti erariali di condotta (in funzione special/general-preventiva), ricollocando la giurisdizione contabile ben oltre gli angusti limiti della cognizione circoscritta agli illeciti erariali di evento, e al consequenziale accertamento della responsabilità risarcitoria (in funzione eminentemente riparatoria e/o recuperatoria).

Il riconoscimento e l’attribuzione alla magistratura contabile di più penetranti strumenti di controllo sulla sostenibilità dei percorsi volti al riequilibrio dei bilanci locali e alla verifica dei risultati raggiunti, delineano, pertanto, un disegno di ampio respiro del quale il “giudizio sanzionatorio” e il relativo “rito speciale” costituiscono tappe fondamentali. I giudizi nei quali possono accertarsi le responsabilità degli amministratori, o dei sindaci, o dei revisori contabili, dinanzi alla Corte dei Conti non possono che essere quelli regolamentati dal codice della giustizia contabile, e, dunque, precipuamente quello risarcitorio (ordinario di cui alla Parte II del d.lgs. 174/2016) o quello sanzionatorio (o speciale di cui alla Parte III del detto testo normativo). Non esiste neppure un rito sanzionatorio volto all’irrogazione delle dette sanzioni di status. Non si pone, dunque, un problema di “cumulo di riti” o di “cumulo di giudizi”, perché la sanzione scatta automaticamente ed ex lege al verificarsi del suo presupposto che l’art. 248 Tuel individua nel previo accertamento della condotta sanzionata (che, per gli amministratori e i sindaci, si realizza mediante il concorso al dissesto); il giudice contabile può, de jure condito, accertare le condizioni affinché scatti tale effetto, soltanto nel corso di uno dei giudizi sopra indicati, rimettendo, se del caso, alle autorità amministrative competenti gli adempimenti conseguenziali. Peraltro, in una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 11, comma 6, c.g.c., in comb. disp. dell’art. 248, commi 5 e 5 bis, Tuel o anche de jure condendo, alla Corte dei conti dovrebbe attribuirsi la competenza esclusiva ad accertare l’esistenza delle condotte sanzionate, in quanto le controversie in materia di dissesto costituiscono oggetto “di contabilità pubblica” ex art. 103, comma 2, Cost. La ‘invenzione’ di un processo non contemplato da alcuna norma rischia di attribuire al giudice contabile il potere di non irrogare la pena interdittiva, che invece è, come più volte affermato, automatica ed ex lege, e non può dipendere dal libero convincimento del giudice, qualunque sia il rito (ordinario o sanzionatorio) da seguire.

4. L’intervento nomofilattico

Con la sentenza n. 4/QM/2022 del 1° aprile 2022, le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno definitivamente chiarito che “all’accertamento della responsabilità dell’amministratore locale dovrà invariabilmente seguire la sua incandidabilità/ineleggibilità (e l’incapacità ad assumere gli altri incarichi ivi previsti), per un periodo decennale”, risultando bastevole tale accertamento anche in assenza di una specifica statuizione giudiziale sulla misura. Al tempo stesso, ha fugato ogni dubbio circa la paventata violazione del ne bis in idem (stabilito dall’art. 4 del settimo protocollo CEDU), in quanto la normativa di cui agli artt. 248 Tuel e 133 e ss. c.g.c., non prefigura “un duplice, distinto e successivo processo sugli stessi fatti, ma un unico giudizio, avente riflessi sanzionatori differenti: il medesimo accertamento giurisdizionale di responsabilità nella concausazione del dissesto, in altre parole, funge da presupposto sia per la comminatoria delle sanzioni pecuniarie che delle misure interdittive”. In definitiva, “il riconoscimento della responsabilità per aver contribuito al dissesto e l’applicazione delle sanzioni coincidono e sono accomunati in un unico momento accertativo, non essendo ipotizzabile che un accertamento di responsabilità possa avvenire in altra sede o con un rito diverso solo per attivare il susseguente rito sanzionatorio; in virtù dell’autonomia tra il rito speciale di cui agli artt. 133 e ss. e quello ordinario, non può ritenersi applicabile l’istituto dell’invito a dedurre di cui all’art. 67 c.g.c.; il rito sanzionatorio non limita in modo sostanziale il diritto di difesa delle parti, né il contraddittorio tra le stesse, potendo le parti partecipare alla fase monocratica, opporsi al decreto del giudice monocratico e appellare la sentenza del collegio; la valutazione sia dell’elemento soggettivo, sia del contributo causale avviene nel pieno rispetto della clausola generale della responsabilità amministrativa di cui all’art. 1 della l. n. 20/1994; anche le sanzioni interdittive (o “di status”) conseguono di diritto all’unico accertamento della responsabilità alla contribuzione del dissesto, nell’ambito del medesimo rito sanzionatorio, in quanto il positivo accertamento della responsabilità da contribuzione al dissesto si pone come condizione necessaria per la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle citate sanzioni di status: da tale accertamento discende, infatti, il duplice effetto della condanna alla sanzione pecuniaria e quello dichiarativo, automatico e consequenziale, in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle sanzioni interdittive di cui innanzi”.

5. La pronuncia del Giudice regolatore

La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in commento recepisce le direttrici ermeneutiche che provengono dalla magistratura contabile. Precisa, nel corpo della motivazione, che rispetto all’originaria formulazione dell’art. 248 TUEL, il legislatore del d.l. n. 174/2012 (oltre ad introdurre una specifica previsione per i revisori contabili, comma 5 bis) ha introdotto la sanzione pecuniaria, eliminando il limite di indagine dei cinque anni precedenti al dissesto, e ha previsto che la responsabilità possa essere riferita anche alla semplice «contribuzione» al verificarsi del dissesto, in luogo della precedente formulazione secondo cui il dissesto avrebbe dovuto essere «diretta conseguenza» delle condotte commissive o omissive, connotate da dolo o colpa grave. Ricordano i giudici della Suprema Corte che “Sino all’introduzione della sanzione pecuniaria, la sanzione di status costituiva l’unica conseguenza propria della violazione del precetto contenuto nell’art. 248 citato” e che “Una volta introdotta la sanzione pecuniaria, la giurisprudenza contabile ha potuto ricondurre la responsabilità di cui ai commi 5 e 5 bis della disposizione in esame nel novero della responsabilità erariale sanzionatoria e non propriamente erariale risarcitoria. Deve poi rilevarsi che, a differenza di quanto previsto in relazione alle condotte dei componenti dell’organo di revisione, le cui c.d. sanzioni interdittive, sono modulabili in rapporto alla gravità accertata, quelle previste nei confronti degli amministratori, dal comma 5, sono limitazioni dei diritti di elettorato passivo, nell’interesse delle collettività amministrate e della sana gestione finanziaria, sono previste in una misura fissa”. Ciò posto, al fine di radicare in favore della Corte dei conti la giurisdizione in punto di accertamento dei “presupposti” per l’irrogazione delle misure interdittive, i giudici regolatori richiamano l’art.16, comma 2, disposizione finale dettata nel d.lgs. 31 dicembre 2012, n. 235, a mente del quale «Le disposizioni di cui al presente testo unico, limitatamente a quelle previste per l’accertamento dell’incandidabilità in fase di ammissione delle candidature, per la mancata proclamazione, per i ricorsi e per il procedimento di dichiarazione in caso di incandidabilità sopravvenuta, si applicano anche alle incandidabilità, non derivanti da sentenza penale di condanna, disciplinate dagli articoli 143, comma 1, e 248, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». Il testo unico avrebbe, pertanto, confermato l’attribuzione esclusiva al Giudice contabile della giurisdizione in ordine all’accertamento dei soli presupposti per l’incandidabilità sopravvenuta, nell’ambito dell’unico accertamento della responsabilità dell’amministratore per dissesto ai fini dell’irrogazione della sanzione pecuniaria. Al tempo stesso, il pregresso inserimento del comma 5 nell’art.248 del TUEL con il d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella l. 7 dicembre 2012, n. 213, avrebbe limitato l’intervento dell’autorità amministrativa all’accertamento della incandidabilità nella fase di ammissione alle candidature (tale fase è prevista dall’art. 9, comma 2, per le elezioni regionali, e 12, comma 2, per le elezioni provinciali e comunali, d.lgs. 235/2012), da parte degli uffici preposti all’esame delle liste dei candidati, “i quali si devono limitare alla presa d’atto di quanto già accertato, in sede giurisdizionale, e a provvedere alla cancellazione dei nominativi colpiti dalle sanzioni interdittive”. La successione degli interventi legislativi nel brevissimo lasso di tempo che va da ottobre a dicembre 2012 consentirebbe, in conclusione, di ricostruire un quadro coerente di poteri e funzioni: al Giudice contabile spetta la cognizione sulle controversie volte all’irrogazione delle sole sanzioni pecuniari, con accertamento dei presupposti per l’applicazione delle misure interdittive; la verifica di tali presupposti competerebbe all’autorità amministrativa ai fini dell’accertamento, tra l’altro, dell’incandidabilità derivante dalla condanna per responsabilità amministrativa sanzionatoria (stante il rinvio disposto dall’art. 16, comma 2, cit.); a tal fine le pronunce giurisdizionali della magistratura contabile devono essere comunicate all’Ente al quale il dissesto si riferisce e al Prefetto territorialmente competente, anche per le eventuali comunicazioni al Ministero dell’Interno. Risulta confermato, sotto altro aspetto, il consolidato riparto in materia tra giudice amministrativo e giudice ordinario, a seconda dell’incidenza nella sfera soggettiva del destinatario del provvedimento, vale a dire l’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo secondo il rito elettorale (art.129 e seguenti del codice del processo amministrativo), per le ipotesi di incandidabilità rilevata in sede elettorale, e al giudice ordinario, per le ipotesi di sopravvenienza dell’evento dopo la proclamazione, vertendosi in materia di diritti soggettivi.

6. Conclusioni

L’arresto del Giudice regolatore ha il pregio di aver tentato una reductio ad unitatem dell’intero sistema “sanzionatorio” (secondo l’accezione “atecnica” sopra precisata), introdotto con le riforme “Severino” (dal Ministro proponente), concludendo per un riparto di giurisdizione compatibile con l’assetto costituzionale. Rimane adombrato il perimetro del “giudicato contabile” e delle attività rimesse all’Autorità amministrativa. La sentenza si limita a chiarire che decisione del giudice contabile, “una volta accertata la responsabilità dell’ex amministratore dell’Ente locale da dissesto, ha e deve avere, riguardo alle misure c.d. interdittive (quelle qui in esame), una chiara portata meramente dichiarativa della voluntas legis e dunque deve limitarsi all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il divieto previsto dalla legge, restando la relativa declaratoria-applicazione compito dell’autorità amministrativa competente”, con ciò relegando alla fase meramente “esecutiva” gli adempimenti successivi all’accertamento della responsabilità amministrativa sanzionatoria. Il richiamo all’art. 16, comma 2, del detto testo unico in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive (emesso in attuazione della delega di cui all’art. 1, comma 63, l. 6 novembre 2012, n. 190), consente, infatti, di applicare alle pronunce dei giudici contabili:

  • le disposizioni previste per l’accertamento dell’incandidabilità, e, dunque, il comma 4 dell’art. 10, con l’effetto che “le sentenze definitive di condanna ed i provvedimenti di cui al comma 1, emesse nei confronti di presidenti di provincia, sindaci, presidenti di circoscrizione o consiglieri provinciali, comunali o circoscrizionali in carica” devono essere ricomprese anche quelle disciplinate dagli articoli 143, comma 11, e 248, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Senonché proprio il rinvio “in bianco” alle ipotesi di incandidabilità contemplate nel TUEL, consente di ritenere che la misura interdittiva scatta sin dal decreto del Giudice monocratico emesso ai sensi dell’art. 134 c.g.c., posto che l’art. 212 c.g.c. attribuisce a tale provvedimento il valore di “titolo per l’esecuzione forzata” e, dunque, anche prima della sentenza collegiale e del relativo passaggio in giudicato; ne consegue che già per il decreto scatta l’onere di “immediata comunicazione” da parte del pubblico ministero contabile “all’organo consiliare di rispettiva appartenenza, ai fini della dichiarazione di decadenza, ed al prefetto territorialmente competente”. Per i revisori dei conti, è lo stesso art. 248, comma 5 bis a prevedere che sia (non il p.m. ma) la “Corte dei conti”, con evidente riferimento alla Sezione giurisdizionale (in composizione monocratica, prima, e in composizione collegiale, poi) a trasmettere “l’esito dell’accertamento anche all’ordine professionale di appartenenza dei revisori per valutazioni inerenti all’eventuale avvio di procedimenti disciplinari, nonché al Ministero dell’interno per la conseguente sospensione dall’elenco di cui all’articolo 16, comma 25, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”. La norma non fissa a priori la durata temporale della misura interdittiva, prevedendo al contrario che i condannati non possano essere nominati “nel collegio dei revisori degli enti locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili fino a dieci anni, in funzione della gravità accertata”, con ciò sembrando demandare al giudice della sanzione pecuniaria anche il potere-dovere di stabilire l’estensione temporale della misura incidente sullo status. In realtà, la norma, se letta in combinato disposto con l’ultima parte del comma 5 bis – alla cui stregua “le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione” – indirizza a una diversa opzione ermeneutica, ben potendosi concludere che il giudice contabile, nel graduare la “gravità” della condotta ai fini della liquidazione della “pena pecuniaria” tra il minimo e il massimo edittale, orienta anche l’Autorità amministrativa nella modulazione temporale del divieto, non senza considerare che, poiché il giudice contabile è tenuto ad accertare le gravi responsabilità nello svolgimento dell’attività del collegio dei revisori, o ritardata o mancata comunicazione, secondo le normative vigenti, delle informazioni, a seguito della dichiarazione di dissesto, il margine risulta estremamente limitato. Spicca, in tutti i casi contemplati dal TUEL, l’esecutività (provvisoria, in caso di decreto, e definitiva in caso di sentenza) della decisione adottata dal giudice contabile, e la relativa cogenza nei confronti dell’Autorità amministrativa (prefetto, ordine professionale, ministero dell’interno) che non ha alcun (o ne ha uno molto ridotto soltanto in vista della durata dell’effetto inibitorio) margine discrezionale nella fase dell’ottemperanza, e non può che dare attuazione alla pronuncia dichiarando l’incandidabilità dell’amministratore o la sospensione del revisore dall’apposito elenco all’uopo istituito presso il Ministero;
  • le disposizioni stabilite nell’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 235/2012, laddove si impone ai candidati, in occasione della presentazione delle liste per le elezioni del presidente della provincia, del sindaco, del presidente della circoscrizione e dei consiglieri provinciali, comunali e circoscrizionali, l’onere di depositare, oltre alla documentazione prevista da altre disposizioni normative, ciascun candidato, unitamente alla dichiarazione di accettazione della candidatura, una dichiarazione sostitutiva, ai sensi dell’articolo 46 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modificazioni, attestante l’insussistenza delle cause di incandidabilità di cui all’articolo 10. In tal caso, gli uffici preposti all’esame delle liste dei candidati, entro il termine previsto per la loro ammissione, cancellano dalle liste stesse i candidati per i quali manca la dichiarazione sostitutiva di cui al comma 1 e dei candidati per i quali venga comunque accertata, dagli atti o documenti in possesso dell’ufficio, la sussistenza di alcuna delle predette condizioni di incandidabilità. Manca, in questi casi, una norma che renda possibile il raccordo tra l‘obbligo di trasmissione al prefetto, ordine professionale, ministero dell’interno del provvedimento che accerta la responsabilità amministrativa e gli uffici elettorali, soprattutto perché la comunicazione al ministero dell’interno è imposta soltanto per i revisori e al solo scopo della sospensione di cui al d.l. n. 138/2011. Analogamente, manca qualsiasi punto di connessione con l’ufficio preposto alle operazioni di proclamazione degli eletti, al quale compete la verifica della condizione di incandidabilità, qualora tale condizione sopravvenga o sia accertata successivamente alle operazioni appena descritte ai fini della mancata proclamazione;
  • in ogni caso viene devoluta al giudice amministrativo la competenza a conoscere dei ricorsi avverso le decisioni di cui all’art. 12, comma 2 (trovando applicazione l’articolo 129 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104). Pur riconoscendo la potestas judicandi del giudice amministrativo anche nel caso di sentenze sanzionatorie emesse dalle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, è lo stesso Giudice regolatore a precisare che gli uffici preposti all’esame delle liste dei candidati si devono limitare alla presa d’atto di quanto già accertato, in sede giurisdizionale, e a provvedere alla cancellazione dei nominativi colpiti dalle sanzioni interdittive. L’oggetto dell’eventuale controversia non potrà, pertanto, debordare dagli stretti limiti imposti dalla natura dell’atto impugnato, da intendersi come vero e proprio atto dovuto, dovendosi escludere che il giudice amministrativo possa rimettere in discussione i “presupposti” sì come accertati dai giudici contabili ai fini dell’applicazione della misura interdittiva. Si può, al più, ipotizzare la verifica giudiziale del permanere di tali presupposti, qualora l’attuazione investa il decreto monocratico (in quanto revocato dal giudice collegiale) o la sentenza di primo grado (se riformata in appello). L’accertamento contenuto, infatti, nella statuizione del giudice contabile è destinato a produrre immediatamente l’effetto interdittivo previsto dal legislatore che, tuttavia, diventa stabile esclusivamente con il passaggio in giudicato della sentenza (o del decreto in caso di mancata opposizione), destinato a fare “stato”, come già chiarito, nei confronti dell’Autorità amministrativa e del giudice del provvedimento attuativo. Nel caso sottoposto alla cognizione della Suprema Corte, peraltro, la cassazione “senza rinvio” del provvedimento impugnato nella sola parte in cui v’è stato eccesso di potere giurisdizionale – e, dunque, in relazione al solo capo di sentenza nel quale sono stati imposti i divieti di cui alle norme TUEL, anziché trasmettere gli atti all’Autorità amministrativa competente – presuppone l’irreversibilità delle ulteriori statuizioni e, al tempo stesso, non impedisce di darvi esecuzione (ove non già eseguita), nella parte in cui ha disposto la trasmissione, a cura della segreteria della Sezione, del provvedimento, per quanto nelle rispettive competenze: al Prefetto di Catania; all’Assessorato delle autonomie locali e della funzione pubblica della Regione siciliana; al Ministero dell’interno, per la sospensione dei revisori.

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