Nel corso del 2023 gli investimenti legati al mondo delle infrastrutture sportive hanno raggiunto quasi 1 mld di Euro di progetti registrando un aumento percentuale del 69% rispetto al 2021 e superando in percentuale gli aumenti di altri settori “classici” (le infrastrutture stradali nello stesso periodo hanno registrato un aumento del 44% e l’edilizia scolastica del 42%).
Per gli enti locali quindi lo sport è diventato il primo capitolo di spesa incidendo con oltre 350.000.000 € sui bilanci degli stessi.
Tale trend non è certo destinato a invertirsi visto che, come è noto, nel 2032 in Italia (e in Turchia) si svolgeranno i campionati europei di calcio.
Lo Stato italiano sarà quindi chiamato a effettuare investimenti in infrastrutture (gli stadi, ma non solo), sia sotto forma di rinnovamento, sia in forma di realizzazione di nuovi impianti e di nuove infrastrutture.
Attualmente, la normativa di riferimento per quanto riguarda l’ammodernamento e la costruzione di impianti sportivi è rappresentata dal d.lgs. 28 febbraio 2021, n. 38.
Tale norma però non sembra pienamente armonizzata con principi fondamentali dell’ordinamento giuridico e conseguentemente pone innanzi all’interprete una serie di dubbi ermeneutici.
Occorre, dunque, tentare di individuare una metodica di applicazione delle nuove norme, tale da consentire la piena ed effettiva attivazione delle misure di sostegno alle iniziative private insistenti sul patrimonio pubblico. Per far ciò la prima operazione da compiere è quella di individuare i principali puncti prurientes delle norme in analisi.
In primis, occorre chiarire la natura giuridica degli impianti sportivi. Questi, se come normalmente accade ricadono in proprietà di un soggetto pubblico devono essere considerati “beni patrimoniali indisponibili” (ex multis Corte dei conti, nel parere SRCLOM/198/2024/PAR). Secondo gli insegnamenti del giudice contabile l’indisponibilità dei beni in questione è connessa alla loro funzione, nel senso che se l’amministrazione proprietaria o altro ente a ciò deputato accerta l’inutilizzabilità a fini sportivi, questi possono transitare nel patrimonio disponibile.
L’indisponibilità non rappresenta un ostacolo alla stipula di negozi giuridici dispositivi del bene, negozi giuridici che, normalmente (e questo vale soprattutto per gli impianti potenzialmente idonei a produrre un risultato economico positivo in capo al soggetto che ne usufruisce) sono a titolo oneroso (in primis, concessione e vendita, come fu per lo stadio “Atleti Azzurri d’Italia”; v. Cons. Stato, III, 3 maggio 2024, n. 4057). Solo in casi molto limitati e in relazione a strutture difficilmente impiegabili in termini di redditività è stata riconosciuta la possibilità di stipula di contratti di comodato o di donazione modale.
Il primo principio da applicare in relazione agli impianti sportivi che possono essere oggetto di interventi di (nuova costruzione o) “ammodernamento” è, dunque, il principio della massima valorizzazione del bene pubblico (SRCCAM/98/2024/PAR).
Tuttavia il d.lgs. 38/2021 non presenta un’adeguata considerazione di tale principio generale, posto che non prevede specifiche forme di tutela della posizione del soggetto pubblico proprietario dell’impianto.
La normativa speciale in materia di nuova costruzione e ammodernamento non è, infatti, in tutto e per tutto centrata sull’applicazione del Codice dei contratti pubblici (il d.lgs. 36/2023), che garantisce – in un ambito concorrenziale – la scelta del miglior contraente. Il d.lgs. 38/2021, infatti, è una norma in gran parte derogatoria alla normativa generale in materia di contrattualistica pubblica.
Ciò è evidente a cominciare dalla qualificazione del soggetto “promotore” dell’iniziativa di nuova costruzione o ammodernamento: la norma non lo indentifica chiaramente, si limita a prevedere che detto soggetto può agire “anche d’intesa” con le società o, addirittura, le associazioni sportive dilettantistiche. Per quanto riguarda queste ultime, è appena il caso di sottolineare come tali soggetti non sono (e, statutariamente, difficilmente possono essere) in possesso di una adeguata qualificazione ad assumere commesse pubbliche. L’ente proprietario del bene “sportivo” si troverebbe, dunque, a dover valutare una proposta proveniente da un soggetto che in concreto potrebbe essere del tutto sfornito di mezzi, know how e garanzie di affidabilità.
Inoltre, sembra che il proponente non debba necessariamente coinvolgere la società o l’associazione sportiva utilizzatrice nell’esecuzione e nella gestione dell’intervento; l’intesa alla quale fa cenno il comma in questione è, infatti, solo “eventuale” (il comma utilizza l’espressione “anche d’intesa”, dunque, non “necessariamente d’intesa”). E ancora non risulta normato neppure nei suoi contenuti fondamentali il contenuto di detta intesa che quindi si presume rimanga oggetto della libera contrattazione delle parti.
Altro esempio di complessità ermeneutica può rintracciarsi nell’art. 4, comma 13, del d.lgs. 38/2021 il quale prevede che le società sportive dilettantistiche e professionistiche e i Comuni in cui queste hanno la propria sede legale possono “liberamente negoziare” il prezzo e le condizioni contrattuali di vendita o di utilizzo di aree destinate alla costruzione di impianti sportivi.
Il comma 13 dispone inoltre che solo nel caso in cui più associazioni o società sportive siano interessate all’acquisto o all’utilizzo delle predette aree, l’ente pubblico interessato indica una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara. Di tutta evidenza risulta la difficoltà del raccordo della norma de qua con i principi generali che regolano la materia.
Secondo punto critico è rappresentato dal concetto di “ammodernamento”.
Il testo unico dell’edilizia (d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380) non fornisce alcuna definizione di tale intervento e nemmeno il d.lgs. 38/2021 si premura di indicare in cosa questo consista.
La nozione di ammodernamento degli impianti sportivi è stata solo indirettamente intercettata dalla Giustizia amministrativa, senza, però, giungere a un significato univoco di tale espressione.
Ad esempio, TAR Lazio, II, 12 dicembre 2023, n. 18768 utilizza l’espressione “ammodernamento” (di un impianto sportivo) in relazione ad “…interventi di manutenzione straordinaria realizzati dalla odierna ricorrente non hanno determinato aumenti di superficie utile e/o di volumetrie essendo consistiti in opere di ammodernamento estetico, tecnologico e funzionale delle aree”. La sentenza in questione, invero, non rappresenta un elemento decisivo per comprendere in cosa consista il concetto di “ammodernamento” al quale fa riferimento il d.lgs. 38/2021. Infatti, nella quasi coeva Cons. Stato, V, 26 ottobre 2022, n. 9138, il concetto di “ammodernamento” è utilizzato dal Supremo Consesso in relazione ad interventi dallo stesso qualificati come di “ristrutturazione” (e, peraltro, di “particolare entità”).
Vista l’enorme distanza intercorrente tra i due concetti di “manutenzione straordinaria” e “ristrutturazione” (pesante?), posto che il secondo potrebbe anche consistere nella creazione di nuovi volumi rispetto ai preesistenti, nonché comportare la demolizione e successiva ricostruzione della preesistenza, cosa che, di contro, decisamente è fuori portata se si discute di manutenzione straordinaria.
Tuttavia, proprio questa vaghezza della formulazione del d.lgs. 38/2021 e questa sua “asincronia” con le norme di riferimento in materia di edilizia non consente di escludere che per “ammodernamento” debba intendersi qualsivoglia intervento ricompreso nel “limite minimo” della manutenzione straordinaria e nel “limite massimo” della ristrutturazione edilizia.
Ciò posto, è necessario interrogarsi in ordine agli interventi finalizzati alla realizzazione di immobili pertinenziali. Nel silenzio della normativa di riferimento dovrebbe ritenersi che questi possano formare oggetto della proposta di sviluppo o della “libera negoziazione”.
Infatti, il d.lgs. 38/2021, pur prevedendo delle limitazioni di carattere funzionale (non può essere realizzata cubatura destinata a civile abitazione), lascia all’iniziativa del proponente l’individuazione di possibili interventi anche derogatori alla normativa urbanistica applicabile. La proposta del soggetto interessato, infatti, se recepita dalla conferenza di servizi competente a pronunciarsi su di essa, può anche comportare una variante allo strumento urbanistico, variante che non necessariamente deve essere grafica, ma potrebbe anche essere solo normativa.
Il tutto, con la conseguenza per cui l’eventuale previsione delle n.t.a. di piano urbanistico, secondo le quali il manufatto pertinenziale è qualificabile come nuova costruzione, ben potrebbe essere variata dalla decisione assunta in una conferenza di servizi ex d.lgs. 38/2021 finalizzata all’ammodernamento dell’impianto principale mediante la realizzazione di strutture pertinenziali.
In questo caso, l’unico limite quantitativo alla realizzazione degli interventi pertinenziali rimarrebbe quello del 20%, stabilito ex lege dal d.p.r. 380/2001, con conseguente possibilità, per la società/associazione sportiva interessata di realizzare uno o più corpi di fabbrica di significative dimensioni rispetto al manufatto principale.
Chiaramente, la possibilità prevista dal d.lgs. 38/2021 di derogare alle previsioni urbanistiche di zona potrebbe portare alla realizzazione di un immobile avente destinazioni d’uso diverse da quelle originariamente stabilite dal PRG.
Inoltre, l’iper-potenziamento delle prerogative del proponente lo si coglie anche da disposizioni ancillari stabilite dall’art. 4 del d.lgs. 38/2021, secondo le quali al proponente potrebbe essere riconosciuta una concessione di occupazione di suolo pubblico nelle aree adiacenti l’impianto, senza alcun confronto concorrenziale con altri soggetti, nonché una deroga alla normativa tributaria comunale (la qual cosa difficilmente si compendia con gli artt. 23 e 53 della Costituzione).
In ultimo si segnala come norma oggetto di analisi al comma 1, nell’identificare le infrastrutture oggetto della novella, parli di infrastrutture sportive “non più adeguate alle loro esigenze funzionali” senza però chiarire chi debba emettere tale giudizio di “non adeguatezza” o come tale stato di fatto vada accertato.
In definitiva, la nuova normativa (in realtà in vigore dal gennaio 2023), nel concedere una vasta serie di prerogative a favore del proponente, potrebbe avere l’effetto opposto di frenare l’azione degli enti proprietari degli impianti, proprio perché essa sopravanza principi di carattere generale in materia di patrimonio pubblico (massima valorizzazione), contrattualistica pubblica (qualificazione) e risorse pubbliche (gestione del patrimonio e delle entrate tributarie). Forse non è un caso che le uniche iniziative attualmente note (ad es., lo “stadio di Pietralata” dove la Roma prevede di giocare i prossimi campionati) che sono regolate dal d.lgs. 38/2021 erano, in realtà, sorte in costanza della normativa previgente (disapplicata in corso di procedimento perché il d.lgs. 38/2021 non prevede norme transitorie, altra difficoltà di applicazione).
Sarebbe, di conseguenza, auspicabile un intervento chiarificatore, in merito ai limiti di applicazione del d.lgs. 38/2021, intervento che potrebbe venire dall’ANAC o, in ipotesi (e come già capitato nel caso dell’Udinese, v. SRCFVG/76/2011/PAR) dalla Corte dei conti, in applicazione dell’art. 7 della legge n. 131/2023.