La restituzione dei contributi percepiti dai gruppi regionali e possibile danno erariale

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Interessante sinergia tra controllo e giurisdizione

Con la sentenza 23 dicembre 2019, n. 565, la Corte dei conti – sezione giurisdizionale regionale per la Calabria – è tornata ad affrontare il travagliato problema giuridico rappresentato dagli obblighi restitutori dei consiglieri regionali e, nella specie, dalla legge regionale calabrese 15 marzo 2002, n. 13.

Tale atto normativo ha effettuato una più che probabile invasione della sfera legislativa statuale di cui all’articolo 117, comma 1, lettere e (armonizzazione dei bilanci pubblici) e l (ordinamento civile) disciplinando, in modo singolare, l’obbligo di restituzione delle contribuzioni pubbliche ai gruppi consiliari regionali a seguito di deliberazione di irregolarità o mancata rendicontazione da parte delle sezioni regionali di controllo (nel caso di specie, la deliberazione 28 maggio 2014, n. 26, della sezione regionale di controllo per la Calabria).   

La disciplina è stata introdotta dall’articolo 1, comma 12, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, a parziale chiusura di un sistema essenzialmente disciplinato dai singoli atti normativi regionali.      

L’articolo 7 della legge menzionata, novellata dalla legge (sempre regionale) regionale 16 ottobre 2014, n. 21, contiene ora i commi: 5 – bis, per cui “(…) l’obbligo di restituzione si realizza mediante predisposizione di apposito piano di rientro, approvato dall’Ufficio di Presidenza, che contempli progressive decurtazioni dei contributi annuali spettanti al Gruppo per le spese di funzionamento di cui all’art.4 e, in presenza di capienza, per le spese di personale di cui all’art. 4 bis”; 5 – ter, per cui “nell’ipotesi di fine legislatura la restituzione è effettuata con il rimborso dei contributi già riscossi dal Gruppo e non ancora utilizzati, a prescindere dalla loro originaria destinazione a spese di funzionamento o di personale. In caso di incapienza si attinge alle spese di personale di cui all’art. 4 bis, se disponibili”; 5 – quater, per cui “nell’ipotesi di cessazione del gruppo o di fine legislatura l’obbligo di restituzione è adempiuto a mezzo di compensazione con i contributi già restituiti o da restituire”; 5 – quinquies per cui “le somme già riscosse ed eventualmente restituite sono indicate nelle uscite del rendiconto del Gruppo alla voce “altre spese”.

Dunque, in tale singolare legislazione regionale, nell’ipotesi di cessazione del gruppo o di fine legislatura, l’obbligo di restituzione è adempiuto a mezzo di compensazione con contributi che già sono stati restituiti o che devono comunque essere restituiti, in quanto consistenti in economie di spesa.

Viene configurata, in buona sostanza, un’anomala forma di compensazione, di un debito (quello delle somme da restituire perché irregolari) con un altro debito (quello delle somme da restituire in quanto non utilizzate).   

Un’ulteriore incongruenza della vicenda riferita è rappresentata dalla circostanza che la previsione non è stata censurata in nessuna delle sedi in cui poteva essere sollevata questione di legittimità costituzionale.

La normativa ha, infatti, passato indenne il vaglio del Governo (in sede di eventuale ricorso proposto in via principale); della Corte dei conti (in sede di controllo sui rendiconti regionali ovvero di giudizio di parificazione); e sempre della Corte dei conti (ma in sede giurisdizionale, nell’azione in precedenza promossa nei confronti dei consiglieri regionali per far valere gli obblighi restitutori, previa caducazione della normativa: sentenze 12 aprile 2017, nn. 80, 81, 82, 83, 84, 86,88).

Conseguentemente, esse hanno respinto le prospettate questioni di illegittimità costituzionale.  

A questo riguardo, le sentenze da ultimo citate si sono mosse in un senso estremamente cauto e tradizionalista, evidenziando l’impossibilità, nel giudizio contabile (connotato dalla necessità di un dolo o di una colpa grave ante factum) di fondare gli obblighi risarcitori su una norma dichiarata illegittima, sia pure ex tunc.    

Nel giudizio in commento, invece, la Procura erariale aveva convenuto in giudizio (successivamente all’infruttuoso giudizio promosso, come accennato, nei confronti dei consiglieri regionali per gli obblighi restitutori) il dirigente del settore finanziario del Consiglio regionale e i componenti dell’Ufficio di presidenza che avevano provveduto ad attuare la previsione legislativa: il primo mediante il proprio parere e il successivo visto di legittimità, i secondi invece mediante il concorso nella deliberazione che aveva disposto la compensazione delle voci di danno in precedenza accertate.         

Non essendo stata utilmente percorsa la strada dell’eccezione di legittimità costituzionale della normativa regionale, la Procura ha fatto valere nei confronti di un ulteriore novero di convenuti due diverse causae petendi

La prima voce di danno è stata azionata in quanto l’Ufficio di presidenza aveva anche esteso il giudicato delle Sezioni riunite in speciale composizione, che aveva in parte (sentenze 17 aprile 2014, n. 40; 13 novembre 2014, nn. 42, 43, 45; 28 febbraio 2015, n. 5) accolto alcune delle impugnazioni proposte avverso la citata deliberazione della sezione regionale di controllo per la Calabria, a due gruppi che, invece, avevano visto le proprie impugnazioni rigettate in quanto irricevibili e inammissibili (sentenze del 13 novembre 2014, n. 36, e del 4 febbraio 2015, n. 5).

L’estensione era fondata sulla medesima natura delle spese sanzionate dalle deliberazioni ormai inattaccabili rispetto a quelle defalcate dalla restituzione da parte delle Sezioni riunite.  Per tale posta la Sezione ha ritenuto di irrogare il risarcimento richiesto.

La seconda, invece, riguardava le medesime poste debitorie “condonate” dalla Regione in forza della discutibile normativa sopra descritta. Tuttavia, in questo caso, l’antigiuridicità della condotta era ascritta al quomodo, più che all’an, della compensazione.

Infatti, secondo la Procura, pur in presenza della normativa riferita gli organi del Consiglio regionale avrebbero dovuto, innanzitutto, predisporre un atto di accertamento in “entrata” e, successivamente, appurare l’eventuale operatività del meccanismo compensatorio sopra descritto.

Tuttavia, esso, nel caso di specie, sarebbe risultato precluso in quanto afferente a due diverse annualità, in quanto diverse erano, appunto, i periodi di verificazione dell’illecito e di restituzione-compensazione “a rendiconto”.

Con riferimento a tale posta, la Sezione ha, invece, escluso il risarcimento del danno rilevando che l’operazione, anche se anomala, era basata su un meccanismo legislativo di derivazione regionale che conteneva in nuce tale funzionamento.  

Al di là delle peculiarità della normativa applicabile, due le affermazioni rilevanti.

La prima, in relazione alla prospettata (dalle difese) estensione del “giudicato”, vale a dire dei principi affermati dalle Sezioni riunite anche a soggetti che non avevano utilmente proposto impugnazione, è che (citando Corte dei conti, Sezioni riunite in speciale composizione, 20 febbraio 2018, n. 7) “le deliberazioni delle sezioni regionali di controllo, rese all’esito del controllo sui rendiconti, costituiscono un’attività rigorosamente ancorata a parametri legali, tanto che la stessa attività di controllo è sottoponibile al sindacato giurisdizionale delle Sezioni riunite in speciale composizione. Pertanto, esse, pur non essendo “sentenze” in senso stretto trattandosi di atti atipici promananti da un Organo appartenente all’Ordine giudiziario, in posizione di indipendenza e terzietà intervengono all’esito di un’apposita fase di contraddittorio penetrante e pregnante instaurato con le amministrazioni territoriali in seguito alla contestazione di specifici parametri normativi”. Di conseguenza, pur non essendo predicabile per le medesime un vero e proprio “passaggio in giudicato, pare indiscutibile che definiscano il fatto e il diritto con i crismi della certezza giuridica, una volta trascorso il termine per la loro impugnazione ovvero per l’ipotesi di esito negativo della medesima”. 

La seconda affermazione, valida per affermare l’astratta configurabilità anche della voce di danno esclusa nel merito, controbatte alla difesa secondo cui, rappresentando i gruppi “organi” del Consiglio regionale, l’attività distrattiva in loro favore non potrebbe configurare un danno erariale.

Al riguardo, la Sezione (citando, in questo caso, la recente deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania, 30 luglio 2019, n. 172) precisa che l’eventuale attribuzione “in eccesso” rispetto ai criteri rigidamente indicati dal legislatore e verificati ex post determina una passività nei confronti della Regione di riferimento. Infatti la struttura ed il funzionamento del bilancio del Consiglio regionale si muove ed ha premessa in quello dell’intera regione, rispetto al quale il Consiglio si pone, contabilmente, alla stregua di un organismo strumentale e come centro di spesa di secondo livello, con effetti sul bilancio e sul rendiconto “generale”.  

In buona sostanza, quindi, siamo in presenza di una pronuncia che, non tanto nella specificità della vicenda (pure afferente a vicende derivanti da deliberazioni di controllo) ma nell’iter logico-giuridico rappresenta un esempio di sinergia tra le due funzioni di ius dicere intestate alla Corte dei conti in materia di contabilità pubblica.   

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