La parificazione tra decisione e relazione

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La Sezione regionale di controllo parifica il rendiconto 2019 della Regione Campania (decisione n. 5/2021/PARI), non prima di avere perimetrato le norme, di rito e di sostanza, ed il thema decidendum su cui si forma il giudicato contabile

Con la decisione n. 5/2021/PARI la Sezione regionale di controllo Campania perviene alla parifica del rendiconto 2019 della Regione Campania.
In disparte dall’analisi dei singoli profili tecnico-contabili a supporto di tale esito, la decisione si segnala per alcuni contenuti di possibile interesse per il dibattito dogmatico in corso sul giudizio di parifica. La pronuncia campana, in vero, appare delineare un innovativo percorso esegetico, volto ad auto-razionalizzare il giudizio su diversi piani, i cui principali passaggi possono così sintetizzarsi:

(a)  la ricostruzione della procedura sulla base dello stretto diritto positivo. Essa individua le norme di rito sulla base di una permessa storica e di una costituzionale: la prima dimostra che la formula dell’art. 40 T.U. C.d.c. non è una formula vuota, ma un rinvio preciso a norme specifiche dettate per il giudizio “contenzioso” sui conti (ossia il giudizio di conto, oggi disciplinato dal Codice di giustizia contabile), la seconda ricorda che la significativa rilevanza costituzionale del giudizio di parifica, incidente su uno dei poter fondamentali tramite cui si esprime l’indirizzo politico della comunità, non può non essere soggetto al diritto, tanto per le norme da applicare al bilancio stesso, quanto per le “forme” di garanzia dell’esercizio del sindacato giurisdizionale, per definizione, necessariamente “etero-vincolato”, nel rispetto degli artt. 101 e 108 Cost. ;

(b) la relazione tra i due esiti del giudizio. Muovendo dalla premessa che si tratta di un giudizio riconducibile all’archetipo del giudizio di conto, i giudici campani ravvisano l’esistenza di una fase preliminare  (fase del deposito del rendiconto) che poi muta in processo (fase contenziosa, che si instaura con il deferimento del magistrato istruttore, cfr, punto (a)); il rito è quindi unitario e pur tuttavia, a differenza che nel giudizio di conto,  esso sfocia ex lege in due distinti  pronunciamenti dall’oggetto e della forma profondamente diversi. Il primo è la decisione (art. 39 T.u. C.d.c.) che è una vera e propria sentenza, il secondo è una “relazione” (art. 41 T.u. C.d.c.). La prima si concentra sulla rappresentazione contabile della gestione e sui suoi esiti, verificando che tale rappresentazione sia conforme al diritto; la seconda riguarda la gestione e la sua correttezza, de iure et rationibus. La relazione è quindi il luogo delle  “premessa” della rappresentazione contabile, ossia della gestione, analizzata attraverso i titoli che poi generano il “conto” . Solo su quest’ultimo  il giudice è chiamato a “decidere” con schema dicotomico ed esclusivamente in iure; nella relazione, invece, il giudice può per legge indulgere, a largo raggio, sui princìpi di buona amministrazione, con parametri che possono derivare dal diritto o da regole della perizia del buon amministratore.  Il referto, dunque, da un lato, è il residuo  di un’antica  funzione “costituzionale”, in cui la Corte in un contesto storico del tutto differente (lo Stato liberale di diritto, con forma di governo “duale”), esecitava era una iurisdictctio in genere sumpta . Nell’attualità costituzionale, il giudice campano cerca di ricondurre tuttavia la funzione referente ad una stretta strumentalità a quella decidente, attraverso cui il giudizio di parifica è strettamente strumentale alla “accountability” democratica che si è venuta stagliando a seguito della L. cost. n. 1/2012. La relazione, quindi, viene quindi individuata come la sede dell’analisi dei titoli della rappresentazione contabile, in ambiti e per aspetti che possono riguardare altre giurisdizioni, ma senza effetto di giudicato; tuttavia quelle stesse valutazioni, quando strettamente in iure, possono assumere rilevanza “incidentale” e “ preliminare” per la parifica di poste contabili nell’abito della decisione (cfr. digressione su “nullità” incidentale del titolo dell’indebitamento, cfr. p. 31 della decisione);

(c) in conseguenza di (b) la forma del pronunciamento. Essa si basa sulla distinzione tra i due esiti: il corpo della decisione che esprime la sintesi logico-giuridica del giudizio contabile sul rendiconto generale (art. 39 T.U. C.d.c.), cui viene affiancato un “Allegato A” in cui refluisce il ragionamento istruttorio, probatorio e la ricostruzione più ampia del quadro normativo alla base del sillogismo. Accanto e distinta si trova la relazione (art. 41 T.U. C.d.c.), solo “approvata” nel dispositivo, nell’ “Allegato B”. Nelle intenzioni del giudice campano, l’Allegato A è parte integrante della decisione, ma viene ad essere utilizzato come una sorta di “espansione” della sintesi del sillogismo della decisione, in modo che sia il “corpo principale” a mettere a disposizione dei cittadini un prodotto giudiziario “fruibile” ai fini della accountability democratica, senza che la decisione di parifica si traduca in enormi ed encilopediche trattazioni sull’intero bilancio regionale, di difficilissima lettura;

(d) individuazione di quello che non può costituite il thema “base” di ogni decisione. Esso la rendicontazione basata su “fondamentale” (C. cost. sent. n. 49/2018 e n. 4/2020), anche il giudizio di parifica (ed in particolare la sua istruttoria ed il deferimento del magistrato istruttore, infine, la decisione) deve svolgersi su questi elementi “indifettibili” per la funzione di accountability svolta dall’istituto della parificazione. Il thema del giudicare, dunque, riguarda i principali  saldi sintetici, patrimoniali e di competenza, della gestione, ed in particolare sui loro effetti sull’ “indebitamento” e sulle generazioni future. A tale proposito è essenziale segnalare che il concetto di contabilità costituzionale “indebitamento”, dal giudice campano, viene “riempito” di significati interni tramite il parametro comunitario, argomentando della giurisprudenza costituzionale. In quest’ottica il “pareggio di bilancio”, ancora oggi vigente (art. 9 L. n. 243/2012) è lo snodo fondamentale del giudizio sull’indebitamento, che poi però non può prescindere mai dalla disamina del titolo, per effetto dell’art. 119 comma 6 e dell’art. 3, commi 16-18 della L. n. 350/2003;

(e) segnalazione di profili di problematicità normativa per  fondi comunitari e conto della sanità. Per i primi, la Sezione procede ad una lettura a parametro integrato, verificando la legittimità del conto, alla luce della disciplina del bilancio Ue. Per fare questa operazione, i giudici campani muovono dalla constatazione che la gestione regionale dei fondi SIE integra una “amministrazione indiretta” del Bilancio UE. Per la sanità, pur essendo un oggetto fondamentale della rendicontazione regionale, la Sezione constata un deficit informativo strutturale, per colpa del legislatore nazionale che mette “fuori bilancio” la rivelazione degli squilibri: tale riflessione  potrebbe avere svolgimenti futuri;

(f) riflessione sul rapporto di tensione che può instaurarsi i tra “costo dei diritti” e “costo del rientro”, come emerge in relazione ad una digressione sull’indebitamento sanitario pregresso della Regione Campania.

A questo link è possibile scaricare e/o leggere la decisione, secondo la partizione sopra illustrata:

  1. decisione n. 5/2021/Pari + Allegato A;
  2. referto (Allegato B).

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