La Corte costituzionale delinea l’intreccio della “materia” dei LEA nei rapporti tra Stato e regioni e nell’intermediazione economica coi fornitori

Scritto da
Dottorando Università di Pisa

di Marco Bevilacqua

La Corte Costituzionale prosegue il suo ciclo giurisprudenziale sui LEA, declinando la geografia delle competenze Stato-regioni (sentt. nn.  72 e 91/2020) che ha nel precedente costituito dalla sentenza n. 115/2012 un riferimento attualissimo. 

Nella sentenza 78/2020 la Corte evidenzia l’intreccio costituzionale che la “materia” dei LEA può avere con altri profili, come la questione dei tempi di pagamento dei creditori/fornitori.

La sentenza si distingue per il modo in cui dipana e chiarisce l’impatto della disciplina in questione sulle competenze costituzionali (un “intreccio”) e l’ottimo test di proporzionalità effettuato per verificare la ragionevolezza delle conseguenze previste dalla legge in termini di finanziamento/trattamento accessorio dei dirigenti (oltre che per la riflessione sullo speciale accantonamento previsto a garanzia della regolarità e tempestività dei pagamenti).

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I

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 24 aprile 2020, n. 72 (Gazzetta ufficiale, 1a serie speciale, 29 aprile 2020, n. 18); Pres. Cartabia, Red. Carosi; Pres. Cons. ministri (Avv. dello Stato Pampanelli) c. Regione Puglia.

Regione (in genere) e regioni a statuto ordinario – Sanità pubblica – Livelli essenziali di assistenza – Servizi sanitari regionali – Incostituzionalità.

Sono incostituzionali i commi 1 e 2 dell’art. 1, l. reg. Puglia 28 marzo 2019, n. 6 nelle parti in cui riducono il novero dei destinatari delle prestazioni socio-sanitarie (nel caso di specie, il sistema di erogazione dei servizi di assistenza sanitaria su base regionale si riferiva ai soli anziani e soggetti affetti da demenza rispetto alla categoria generale dei soggetti non autosufficienti definita dal legislatore nazionale), così determinando notevoli ricadute sul meccanismo di garanzia degli “standard minimi” da assicurare su tutto il territorio nazionale, in violazione delle norme contenute nella legislazione esclusiva statale in materia di «livelli essenziali delle prestazioni». (1)

II

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 15 maggio 2020, n. 91; Pres. Cartabia, Red. Carosi; Pres. Cons. ministri c. Regione Piemonte.

Regione (in genere) e regioni a statuto ordinario – Sanità pubblica – Livelli essenziali di assistenza – Servizi sanitari regionali – Questione infondata di costituzionalità.

Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, 1° comma, lett. a) e 4, l. reg. Piemonte 9 aprile 2019, n. 16 nelle parti in cui prevedono l’introduzione di un indicatore corrispondente a una nuova situazione reddituale ai fini dell’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie, potendo le regioni garantire, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lett. m) Cost., livelli ulteriori di tutela. (2)

III

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 24 aprile 2020, n. 78 (Gazzetta ufficiale, 1a serie speciale, 29 aprile 2020, n. 18); Pres. Cartabia, Red. Antonini; Regione Lazio (Avv. Marini), Regione Sicilia (Avv. Valli), Prov. autonoma di Trento (Avv. Falcon, Manzi), Prov. autonoma di Bolzano (Avv. von Guggenberg) c. Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Bacosi).

Regione in genere e regioni a statuto ordinario – Provincia autonoma – Sanità pubblica – Enti del Servizio sanitario nazionale – Pagamento delle transazioni commerciali – Ritardo – Direttore generale e amministrativo – Integrazione contratti di lavoro – Quota condizionata indennità di risultato – Questione infondata di costituzionalità.

È infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 865 l. 30 dicembre 2018, n. 145 nella parte in cui prevede, in caso di ritardo nel pagamento delle transazioni commerciali da parte degli enti del Servizio sanitario nazionale, l’obbligo per le regioni e le province autonome di integrare i contratti di lavoro dei direttori generali e amministrativi con l’individuazione di una quota dell’indennità di risultato, in misura non inferiore al 30% dell’importo complessivo, condizionata al raggiungimento dell’obiettivo di tempestività nei suddetti pagamenti. (3)

Sanità e servizi sanitari – Enti del Servizio sanitario nazionale – Dirigenti – Contratti di lavoro – Trattamento economico – Potestà legislativa delle regioni e delle autonomie speciali – Ordinamento civile – Prevalenza.

Il trattamento economico dei dirigenti degli enti del Servizio sanitario nazionale, al verificarsi del mancato rispetto dei tempi di pagamento delle transazioni commerciali, può essere determinato dalla legislazione statale, in ragione della prevalenza dell’ordinamento civile sulla potestà legislativa regionale e delle autonomie speciali. (4)

Regione a statuto speciale – Sicilia – Transazioni commerciali scadute – Fondo di garanzia per i debiti commerciali – Coordinamento della finanza pubblica – Questione infondata di costituzionalità.

È infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 862 l. 30 dicembre 2018, n. 145 nella parte in cui dispone, in capo alle amministrazioni diverse dallo Stato e dagli enti del Servizio sanitario nazionale, l’obbligo di accantonare, in un apposito fondo, le risorse necessarie per garantire il pagamento delle transazioni commerciali scadute, giacché la conseguente limitazione della capacità di spesa degli enti territoriali risponde all’esigenza di coordinamento dinamico della finanza pubblica. (5)

* * *

(1-2) I. – Le sentenze nn. 72/2020 e 91/2020 esaminano molteplici questioni inerenti all’autonomia legislativa delle regioni in materia di livelli essenziali di assistenza (c.d. Lea), relativamente allo scrutinio di conformità a Costituzione in riferimento all’art. 117, secondo comma, lett. m) Cost. per cui la competenza statale non attiene a una materia in senso stretto, ma costituisce una competenza esclusiva e trasversale, idonea a investire una pluralità di materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle; (v. pure Corte cost. n. 282/2002).

Si tratta di dare senso e contenuto alla tutela del diritto alla salute sancito dall’articolo 32 Cost. che deve essere assicurato ad ogni persona attraverso il attraverso il bilanciamento di quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti tenendo conto dei limiti oggettivi dovute alle risorse finanziarie disponibili. 

Le sentenze in commento si innestano nel consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale, coniugando le esigenze, da un lato, di garantire la tutela dei diritti fondamentali e, dall’altro, di contenere la spesa degli enti territoriali. In questo senso, il coordinamento nazionale in sede di programmazione finanziaria ha il precipuo scopo di regolare il meccanismo di garanzia delle prestazioni afferenti ai livelli essenziali di assistenza (sul punto, v. Corte cost., 10 aprile 2020, n. 62, con nota di F. Sucameli, La tutela multilivello del diritto alla salute: guida alla lettura di Corte cost. sent. n. 62/2020, in questa Rivista, 17 aprile 2020, che emancipa il diritto sociale alla salute dal vincolo di bilancio; in dottrina, cfr. M. Luciani, Diritti sociali e livelli essenziali delle prestazioni pubbliche nei sessant’anni della Corte costituzionale, in Riv. Aic, 2016, fasc. 3 secondo cui deve riferirsi ai diritti sociali nel senso di diritti finanziariamente condizionati, ossia che il loro godimento non è illimitato e che, pertanto, le decisioni di bilancio ne determinano le opportunità di godimento).

II. – Con riguardo alla sentenza 72/2020 (clicca qui), il caso di specie concerneva l’istituzione, da parte della regione Puglia, di un sistema di erogazione dei Lea differente rispetto a quanto prospettato dal d.P.C.m. del 12 gennaio 2017, specialmente riguardo alle persone non autosufficienti, alle persone con disabilità e alle persone con disturbi mentali. Trattasi – come specificato dalla sentenza in commento – di diritti fondamentali riconosciuti anche a livello internazionale dall’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18.

Circa il previgente d.P.C.m. in materia di Lea, v. Tar Lazio, sez. III, n. 6252/2002 per cui il d.P.C.m. 29 novembre 2001 – che fissa i livelli di assistenza sanitaria valevoli su tutto il territorio nazionale – non è in contrasto con l’art. 117 Cost., in quanto rientra nei poteri dello stato contemperare la tutela del diritto alla salute ai sensi dell’art. 32 Cost. con gli altri interessi costituzionalmente garantiti.

Le motivazioni dell’impugnazione delle norme regionali muovono dal presupposto per cui senza una legge regionale di recepimento delle disposizioni contenute nei d.P.C.m. relative ai livelli essenziali di assistenza, le prescrizioni ad essi riferite non possono dirsi vigenti nell’ambito dell’ordinamento regionale. Pertanto, la Corte ha colto l’occasione per ribadire quanto già affermato da Corte cost. n. 115/2012 (clicca qui), ovvero che la legislazione esclusiva dello Stato in materia di livelli essenziali delle prestazioni (Lep) ricopre un ruolo essenziale nella determinazione dei livelli essenziali di assistenza, in particolare per certi ambiti della materia sanitaria, così garantendo uno standard di tali prestazioni «non inferiore» al minimo previsto dalle normative nazionale e comunitaria.

In siffatto contesto, la Corte costituzionale ha precisato che il principio di leale collaborazione tra Stato ed enti territoriali comporta che le regioni contribuiscano, in modo proattivo, all’individuazione di metodologie parametriche in grado di separare il fabbisogno finanziario destinato a spese incomprimibili da quello afferente ad altri servizi sanitari suscettibili di essere sottoposte ad un giudizio svolto in termini di sostenibilità finanziaria (sul punto v. Corte cost. n. 275/2016 con nota di A. Carosi, La Corte costituzionale tra autonomie territoriali, coordinamento finanziario e garanzia dei diritti, in Riv. Aic, 2017, fasc. 4 per cui la determinazione dei Lea è un obbligo del legislatore statale, ma la sua proiezione in termini di fabbisogno regionale coinvolge necessariamente le regioni). 

La Corte costituzionale conclude per l’illegittimità dell’art. 1, commi 1 e 2, della l. reg. Puglia 28 marzo 2019, n. 6, in quanto l’art. 30 del citato d.P.C.m. delinea la categoria generale dei soggetti non autosufficienti, e il riferimento ai «soli anziani e soggetti affetti da demenza», richiamato dalla legge regionale, comporterebbe una ingiustificata riduzione dei destinatari delle prestazioni assistenziali e sanitarie. In questo senso, la Corte ha ritenuto di evidenziare che il legislatore regionale non può interferire con la determinazione dei costi, dei tempi e delle caratteristiche delle prestazioni sanitarie indicate nel decreto, pur in un sistema caratterizzato da autonomia regionale e locale costituzionalmente garantite; sul punto, v. Corte cost., 18 aprile 2012, n. 91 che rappresenta una definitiva conferma della possibilità di limitare l’autonomia legislativa delle regioni in materia di tutela della salute in funzione della necessità di provvedere al risanamento del disavanzo sanitario, sulla scorta del carattere prioritario che il rientro dai disavanzi sanitari assume ai fini del raggiungimento degli obiettivi finanziari e di contenimento della spesa, che quindi giustifica il collegamento con la competenza statale sulla fissazione dei princìpi fondamentali relativi al coordinamento della finanza pubblica; (v. pure Corte cost., 193/2007141/2010).

III. – La sentenza 91/2020 (clicca quisi pone su un piano diverso rispetto alla sentenza sub II, in quanto la Corte costituzionale ha respinto la questione di legittimità costituzionale della disposizione regionale contestata, affermando che l’esigenza di puro contenimento della spesa pubblica, al fine di assicurare la certezza del diritto e il buon andamento della pubblica amministrazione, non può giustificare la compressione di funzioni e diritti costituzionalmente previsti e garantiti. In tal senso, allo scopo di uniformare le prestazioni che rientrano nei Lea, spetta allo Stato determinare le quote di compartecipazione che saranno poi intangibili dalla normativa regionale.

Ad una lettura congiunta delle pronunce 72 e 91 del 2020 si evince che se, da un lato, alle regioni non è consentito limitare ulteriormente quanto stabilito dalla normativa nazionale in materia di livelli essenziali di prestazioni, e nello specifico le prestazioni sanitarie, per le quali vige l’autonomia finanziaria degli enti territoriali, dall’altro è sempre ammessa l’introduzione in melius di fattori ampliativi degli standard qualitativi delle prestazioni, in un’ottica di leale collaborazione fra regioni e Stato. 

(3-5) Nella sent. 78/2020 (clicca qui) il giudice costituzionale, rigettando la questione di incostituzionalità dell’art. 1, commi 859, 862, 863, 865 e 866 della l. 30 dicembre 2018, n. 145, afferma il principio in base al quale la necessità di garantire l’adempimento tempestivo delle obbligazioni, assunte dagli enti del Servizio sanitario nazionale nei confronti dei fornitori, ben può giustificare la limitazione dell’autonomia negoziale in materia dei contratti di lavoro dei direttori generali e amministrativi, in funzione del principio generale del coordinamento dinamico della finanza pubblica di cui all’art. 117, co. 3 Cost.

Le regioni e le province autonome ricorrenti avevano sostenuto l’illegittimità della suddetta disposizione – per violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. – sostenendo la sua incidenza su materie di competenza concorrente («tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica») e di competenza residuale («ordinamento e organizzazione amministrativa regionale»). 

Con la norma de qua, il legislatore nazionale ha ritenuto di imporre alle regioni e alle province autonome, in caso di violazione dei termini per il pagamento delle transazioni commerciali, l’obbligo di integrare i contratti di lavoro dei direttori generali e amministrativi degli enti del Servizio sanitario nazionale. In particolare, tali contratti devono indicare una quota, non inferiore al 30% dell’importo complessivo, dell’indennità di risultato spettanti ai dirigenti, condizionandola al raggiungimento dell’obiettivo di garantire pagamenti tempestivi secondo la legislazione vigente. In caso di ritardo nei pagamenti nelle transazioni commerciali, il legislatore nazionale ha previsto una decurtazione graduale dell’indennità di risultato, spettante ai dirigenti degli enti del Servizio sanitario nazionale, in base all’indice di ritardo accumulato. 

La questione ha coinvolto anche l’intervento dell’Unione europea la quale, con la direttiva 2011/7/UE, ha rimarcato la necessità di assicurare la tempestività nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni onde evitare – come ricordato dalla Corte – il formarsi di esternalità negative sulla liquidità e sulla gestione finanziaria delle imprese. Sul punto, v. di recente Corte di giustizia dell’Unione europea (sentenza 28 gennaio 2020, nella causa C-122/18), che ha ritenuto responsabile la Repubblica italiana per essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva europea n. 7 cit. consistenti nel garantire che le pubbliche amministrazioni nel loro complesso, regioni incluse, rispettino effettivamente i termini di pagamento stabiliti dalle norme di settore. 

Di talché è evidente la ratio della disciplina in esame che consiste nella finalità di evitare che l’amministrazione incorra nel pagamento di interessi e penali, anche in ossequio al principio di diligenza nell’adempimento delle obbligazioni di cui all’art. 1176 c.c. Non sfugge, infatti, alla Corte che la disciplina è retta dalle norme sull’ordinamento civile in virtù dell’art. 117, 2° comma, lett. l) Cost., di competenza esclusiva dello Stato, e ciò giustifica le limitazioni della potestà legislativa regionale. 

Il percorso argomentativo della Corte rileva anche per le modalità con cui qualifica le norme al vaglio di costituzionalità, affermando che nel caso di specie il legislatore nazionale è intervenuto in maniera “mediata”, incidendo sì sul trattamento economico dei dirigenti degli enti del Servizio sanitario nazionale, ma in funzione dei prevalenti obiettivi di coordinamento dinamico della finanza pubblica. Peraltro, i giudici costituzionali non hanno sempre ritenuto legittima una simile ingerenza della normativa nazionale nella potestà legislativa regionale e delle province speciali: sul punto, v. Corte cost. 272/2015 per cui l’art. 41, 2º comma, d.l. 24 aprile 2014, n. 66 non ha superato il vaglio di costituzionalità in quanto prevedeva la sanzione consistente nel blocco delle assunzioni, in modo automatico, al verificarsi del superamento dei termini stabiliti per i pagamenti da parte delle regioni.

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