Nota alle sentenze della Sezione giurisdizionale Campania n. 335, 336, 337 2021
Con tre recenti sentenze (nn. 335, 336 e 337 del 12 aprile 2021), la Sezione giurisdizionale regionale per la Campania della Corte dei conti, confermando un proprio precedente orientamento (sentenza n. 439 del 2 ottobre 2020), ha dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, in favore dell’Autorità giudiziaria ordinaria, sull’azione proposta dalla procura contabile, relativamente alla indebita percezione del reddito di cittadinanza, per carenza dei requisiti previsti dalla normativa per l’accesso al beneficio.
La procura contabile, nel richiamare la disciplina del reddito di cittadinanza di cui al d.l. n. 4/2019, ha fondato la richiesta di danno sul fatto che il contributo sarebbe finalizzato a offrire un adeguato, seppur temporaneo, sostegno economico a soggetti che versano in condizioni particolari, ritenute dalla legge necessarie per l’ottenimento e il mantenimento del medesimo, allo scopo finale di indurre i beneficiari ad assumere concrete iniziative mirate al loro inserimento nel mondo del lavoro, assimilando tale finalità alle ipotesi di concessione a privati di contributi comunitari per la realizzazione dello sviluppo occupazionale.
Ad avviso della procura contabile, pertanto, nel caso di specie, sussistono tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, quali: l’indebita percezione di contributi pubblici destinati a un programma di inserimento di soggetti non occupati nel mondo del lavoro; la condotta illecita connotata dal dolo, per aver omesso di effettuare le dichiarazioni ex lege previste; il danno; il rapporto di immediata e diretta causalità tra danno e condotta.
Tenuto conto dell’orientamento espresso dalla Sezione con la (prima) sentenza n. 439/2020, in occasione delle udienze successive la procura contabile ha fatto anche presente che la normativa offre degli spunti che consentono di ricondurre il reddito di cittadinanza alla tipologia del mutuo di scopo e non ad una erogazione priva di condizioni; ciò sulla base sia dell’analisi letterale del dato normativo (che pone il carattere assistenziale del contributo in una posizione ancillare rispetto alla preminente finalità di consentire al beneficiario di affrontare un percorso di inserimento nel mondo del lavoro), sia per ragioni di ordine sistematico (rinvenibili nella previsione di obblighi, vincoli e sanzioni puntualmente previsti). Tali ulteriori elementi, ad avviso della procura, consentirebbero di ricondurre l’erogazione in esame alla giurisdizione contabile, similmente a quanto affermato per i contributi di AGEA, superando, dunque, il precedente orientamento giurisprudenziale della Sezione.
Il Collegio, tuttavia, con le sentenze n. 335, 336 e 337 del 2021, ha confermato la propria posizione, negando la giurisdizione della Corte dei conti e ritenendo che “il contributo che ne occupa risponde a una finalità assistenziale attraverso vantaggi che riguardano in via diretta il solo beneficiario, in quanto gli interessi pubblici perseguiti dalla normativa in esame non si traducono in un vincolo giuridico di funzionalizzazione del contributo (il che renderebbe il soggetto compartecipe di un programma pubblicistico idoneo a radicare la giurisdizione di questa Corte), né tantomeno nell’inserimento funzionale e con carattere di continuità nell’apparato organizzativo dell’amministrazione e nella gestione di risorse pubbliche, con l’attribuzione di compiti specifici da esercitare per conto della p.a. nell’ambito di un pubblico interesse affidato dalla legge a quest’ultima”.
In buona sostanza, nella fattispecie in parola, il Collegio non rinviene alcun programma pubblicistico in cui venga inserito il soggetto beneficiario, il quale resta, pertanto, solo il fruitore degli interventi demandati all’Amministrazione, in quanto unico destinatario degli effetti che ne derivano.
Il Collegio fa, altresì, presente di essere consapevole che, a partire dalle ordinanze della Cassazione a SS.UU. n. 19667/2003 e n. 4511/2006, si è andata configurando una reinterpretazione della responsabilità amministrativa in termini prevalentemente finanziari, offrendosi cioè rilievo alle affermazioni (contenute in tali pronunce) che valorizzano la qualità del soggetto danneggiato e quindi la natura del danno arrecato. Tuttavia, come precisato dalla giurisprudenza intervenuta dal 2008 in avanti (ex multis, Cass. SS.UU., 24 luglio 2009 n. 17347; 4 dicembre 2009, n. 25495 e n. 25504; 1° aprile 2008 n. 8409), la giurisdizione del Giudice contabile non può prescindere dalla sussistenza, in capo al soggetto che agisce, di un rapporto di servizio cui il danno erariale è legato in virtù di norme che prevedano espressamente la sua necessaria esistenza (art. 81 e 83 r.d. 2440/1923; art. 52 r.d. 1214/1934; art. 18 e 19 d.p.r. 3/1957; art. 2 l. 658/84).
Pertanto, l’ordinanza del 2006, nell’affermare che “il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si è spostato dalla qualità del soggetto (che ben può essere un privato o un ente pubblico non economico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti”, in realtà non può che riferirsi all’ipotesi del privato che percepisca contributi pubblici finalizzati a un programma imposto dalla p.a. e li destini, invece, ad altri fini. L’ordinanza cioè, a ben vedere, non prescinde dalla sussistenza del rapporto di servizio richiesto dal dettato normativo.
Nel caso di specie, ad avviso del Collegio campano, tale rapporto di servizio non sussiste, atteso che la percezione del reddito di cittadinanza non integra la gestione di risorse pubbliche, ovvero l’assunzione del compito di realizzare un’attività in vece della pubblica amministrazione. Il beneficiario del reddito di cittadinanza (misura considerata dal Collegio di natura assistenziale), pertanto, non può essere considerato compartecipe di un programma pubblicistico idoneo a radicare la giurisdizione della Corte dei conti.
In conclusione, nel dichiarare il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, la Sezione rammenta anche che nel caso in cui l’Amministrazione non si attivi per il reintegro del contributo, causandone la perdita, i dirigenti e i funzionari responsabili dell’omissione potranno essere convenuti dinanzi alla Corte per il risarcimento del danno erariale, così come nel caso di eventuali responsabilità che dovessero emergere in capo ai dirigenti e funzionari responsabili dell’attuazione degli interventi a finalità sociale previsti tra le misure di contrasto alla povertà (cfr. sent. 19/ 2018 Sez. giur. Lazio, e Sez. I app. 401/2018, con riferimento agli interventi previsti dalla l. 328/2000).
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Con le quattro sentenze di cui sopra, la Sezione giurisdizionale regionale per la Campania della Corte dei conti ha assunto una posizione chiara in merito alla fattispecie in esame, ritenendo che, in caso di indebita percezione del reddito di cittadinanza, non sussiste la giurisdizione della Corte dei conti, stante l’assenza del rapporto di servizio tra pubblica amministrazione e beneficiario della misura e, dunque, non vertendo la controversia sulla corretta gestione delle risorse (escludendosi che il beneficiario del contributo abbia la qualifica di gestore di risorse pubbliche), ma sull’accertamento, in capo a quest’ultimo, del diritto di beneficiare del contributo.
Nel prossimo futuro, sarà interessante monitorare se la tesi del Collegio campano sarà confortata da pronunce di altre Sezioni, oppure se si assisterà al formarsi di diversa giurisprudenza che potrà sposare la tesi (pur suggestiva) della procura contabile, quest’ultima volta ad evidenziare la finalizzazione del contributo al raggiungimento dell’obiettivo di pubblico interesse dell’inserimento progressivo di soggetti disoccupati nel mondo del lavoro e, dunque, la sussistenza di una vera e propria compartecipazione del beneficiario del reddito di cittadinanza al programma e all’attività dell’amministrazione a fini pubblici.
Da un punto di vista sistematico, nell’evidenziare che il reddito di cittadinanza, secondo la disciplina normativa del d.l. n. 4/2019, è condizionato ad una serie di vincoli, obblighi e sanzioni, si osserva che anche l’erogazione della Naspi (Nuova assicurazione sociale per l’impiego – disciplinata dal d.lgs. n. 22/2015) è sottoposta a forme di “condizionalità”, per la regolare partecipazione alle iniziative di attivazione lavorativa nonché ai percorsi di riqualificazione professionale proposti dai Servizi competenti (art. 9, d.lgs. n. 22/2015). Più in generale, il d.lgs. n. 150/2015 prevede, all’art. 21, il rafforzamento dei meccanismi di condizionalità e livelli essenziali delle prestazioni relative ai beneficiari di strumenti di sostegno al reddito (Naspi, DIS-COLL, mobilità), cioè obblighi di attivazione per la ricerca di lavoro, rispetto delle previsioni del patto di servizio sottoscritto con i centri per l’impiego e relative sanzioni – in caso di mancata partecipazione alle attività proposte e/o di mancata accettazione di un’offerta congrua di lavoro senza un giustificato motivo – che, secondo un principio di gradualità, possono arrivare alla decadenza dalla prestazione e dallo stato di disoccupazione.
Lo stesso art. 21 del d.lgs. n. 150/2015, al comma 11, prevede che la mancata adozione dei provvedimenti di decurtazione o decadenza dalla prestazione determina responsabilità disciplinare e contabile del funzionario, ai sensi dell’articolo 1 della legge n. 20 del 1994 (disciplina simile è prevista dall’art. 7, comma 13, del d.l. n. 4/2019 per il reddito di cittadinanza, secondo cui “la mancata comunicazione dell’accertamento dei fatti suscettibili di dar luogo alle sanzioni di decurtazione o decadenza della prestazione determina responsabilità disciplinare e contabile del soggetto responsabile, ai sensi dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20”).
In definitiva, seppur con le dovute differenze in termini di finalità, destinatari e disciplina delle varie misure e istituti previsti dalla legislazione vigente, può ritenersi che il sistema delle politiche (attive e passive) del lavoro si stia dirigendo verso una maggiore responsabilizzazione dei soggetti destinatari dei contributi pubblici, al fine di stimolare, da un lato, forme di ricerca attiva di un’occupazione per l’inserimento/reinserimento nel tessuto produttivo e, dall’altro, di scongiurare forme di lavoro non regolare.
Tale percorso, tuttavia, non sembrerebbe idoneo a far ritenere che il beneficiario di servizi e misure di politica attiva del lavoro – e di contributi pubblici ad esse collegate – possa rivestire la qualifica di un vero e proprio gestore di risorse pubbliche; lo stesso, piuttosto, potrebbe qualificarsi quale “destinatario responsabilizzato” di benefici posti a carico delle finanze pubbliche, rispetto a cui l’ordinamento prevede forme di responsabilità di natura penale e civile, oltre a meccanismi volti a farlo eventualmente “decadere” dalle opportunità di inserimento nel mercato del lavoro, in caso di comportamenti opportunistici e/o non collaborativi.
Discorso diverso, in termini di sussistenza della giurisdizione contabile, va fatto in merito al ruolo che i soggetti accreditati (a livello nazionale e/o regionale) ai servizi per il lavoro svolgono nell’erogazione di politiche attive del lavoro.
A titolo esemplificativo, il pensiero va al (non troppo fortunato, almeno sino ad oggi) assegno di ricollocazione, la cui disciplina è prevista dall’art. 23 del d.lgs. 150/2015 (a favore dei percettori di Naspi da più di quattro mesi), dall’art. 24-bis del d.lgs. 148/2015 (cd. accordo di ricollocazione a favore dei percettori di cassa integrazione guadagni) e dall’art. 9 del d.l. 4/2019 (per i beneficiari del reddito di cittadinanza).
L’assegno di ricollocazione è un servizio di assistenza intensiva alla ricollocazione da parte di soggetti pubblici (centri per l’impiego) o privati (enti accreditati ai servizi per il lavoro), i quali, liberamente scelti dai destinatari della misura, ricevono la remunerazione per l’attività svolta, principalmente a seguito dell’attivazione del rapporto di lavoro (cd. remunerazione a risultato).
Solo una piccola parte della remunerazione, difatti, viene riconosciuta – comunque a determinate condizioni – quale quota fissa (cd. fee4services), anche in caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo occupazionale, per il servizio di assistenza intensiva alla ricollocazione, per l’individuazione di un tutor e la definizione del programma di ricerca intensiva di lavoro. Le modalità operative e l’ammontare dell’assegno di ricollocazione sono stabilite dall’ANPAL (Agenzia Nazionale Politiche Attive del Lavoro).
La remunerazione a risultato va parametrata:
– alla tipologia del rapporto di lavoro attivato (a tempo determinato; a tempo determinato);
– all’ indice di profilazione degli utenti (profilo personale di occupabilità – cd. profiling).
In buona sostanza, a fronte del servizio reso, gli enti accreditati percepiscono una remunerazione, che li rende partecipi della gestione di risorse facenti capo al pubblico erario, con conseguente possibile riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti in ordine a comportamenti che diano luogo ad un uso improprio o sperpero di denaro pubblico.
In disparte il ruolo dei soggetti pubblici, difatti, ai soggetti privati che erogano il servizio di ricollocazione, in virtù del loro accreditamento ai servizi per il lavoro (regionale e/o nazionale), non può negarsi il ruolo di concessionari alla gestione di risorse pubbliche, con conseguente riconoscibilità di responsabilità erariale, in caso di indebita percezione della remunerazione.
Tale fattispecie potrebbe verificarsi, ad esempio, laddove l’attività di accompagnamento al lavoro e di assistenza intensiva nella ricerca attiva non siano state in realtà svolte, oppure laddove le stesse siano state svolte in maniera quantitativamente o qualitativamente inferiore a quella doverosa.
Analogamente a quanto accade nel settore della sanità, pertanto, può ritenersi pacifico che sussiste la giurisdizione della Corte dei conti, atteso che con il provvedimento di accreditamento il soggetto privato viene inserito nell’organizzazione della pubblica amministrazione “in modo continuativo e sistematico, con conseguente instaurazione di un rapporto di servizio e l’applicazione del regime della responsabilità erariale” (Cass. SS.UU. 19 gennaio 2021, n. 783).
In conclusione, tenuto conto che nell’ambito del dibattito sulle politiche attive del lavoro si fa sempre più riferimento al riconoscimento di un maggiore coinvolgimento dei soggetti privati accreditati nell’erogazione dei servizi e che il ricorso all’istituto dell’accreditamento ai servizi per il lavoro è sempre più diffuso sull’intero territorio nazionale, la Corte dei conti potrà avere un ruolo fondamentale a presidio delle finanze pubbliche. Tali considerazioni sono quanto mai attuali e necessarie, alla luce della prossima approvazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nell’ambito del quale ingenti risorse sono proprio dedicate al rilancio delle politiche attive dell’occupazione.
Le sentenze per intero qui: 439/2020; 335/2021; 336/2021; 337/2021.