di Marinella Colucci
Le Sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti si esprimono sul rapporto tra art. 148 bis e art 243 del TUEELL
La sentenza 18/2020 si segnala in quanto nella stessa viene chiarito il delicato rapporto tra l’art. 148-bis e l’art. 243-bis del TUEL. In particolare, la Corte chiarisce se e in che misura il ricorso al piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) possa costituire una misura correttiva, idonea ad evitare il blocco della spesa imposto con deliberazione di una Sezione regionale di controllo.
La vicenda trae origine dall’impugnazione, da parte di un comune, di una deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania, che aveva imposto il blocco della spesa discrezionale, non ritenendo il ricorso alla procedura di riequilibrio da parte dell’Ente “un provvedimento idoneo a rimuovere le irregolarità e ripristinare gli equilibri di bilancio”.
Sul punto, la Corte accoglie parzialmente il ricorso, dichiarando che il blocco della spesa permane non “sino all’adozione delle necessarie manovre correttive ai sensi e per gli effetti dell’art 193 Tuel”, bensì “sino all’adozione della delibera di cui all’art. 243-bis comma 5 Tuel”.
Infatti con la mera delibera di ricorso al PRFP, da parte di un ente, ci si trova in una fase nella quale non sono definite le azioni volte a risolvere lo squilibrio né sono individuati concreti interventi correttivi, ma si avvia un procedimento con tempistiche di predisposizione, adozione, valutazione ed approvazione cadenzate dalla legge (e nella prassi ben più lunghe) con un conseguente ed un inevitabile slittamento in avanti dell’applicazione concreta delle necessarie misure correttive.
È solo, pertanto, con la deliberazione del Consiglio comunale di adozione del Piano, prevista dall’art. 243-bis, comma 5, del TUEL, che le misure correttive vengono concretamente individuate. La mera manifestazione della volontà di formulare un PRFP non può ritenersi da sola uno strumento correttivo sufficiente a porre rimedio, sia pure graduale al disequilibrio, perché priva delle misure correttive concrete che, invece, devono essere indicate nel piano.
Le misure correttive, per essere effettivamente tali, devono, difatti, essere concrete ed immediate, incidendo da subito sul ciclo di bilancio e quindi sul sistema delle autorizzazioni di spesa in esso contenute, perché, altrimenti, si avrebbe un aggravamento della crisi finanziaria, con conseguente violazione del principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio ed evidenti effetti elusivi della pronuncia della Sezione di controllo. I requisiti dell’immediatezza e della concretezza, indispensabili sempre, divengono di fondamentale rilevanza quando la misura correttiva consiste in un PRFP.
In definitiva, il Collegio ritiene che il piano di riequilibrio può (anzi deve) integrare una misura correttiva solo se e nella misura in cui contenga in sé la riprogrammazione della gestione del bilancio, con effetto direttamente impattante sul bilancio in corso. Si tratta di un contenuto necessario che ove mancante squalifica lo stesso PRFP da strumento idoneo a a porre in essere una effettiva riprogrammazione di bilancio a mero strumento dilatorio-elusivo che ben può non essere considerato dalla Sezione regionale di controllo strumento inidoneo ad evitare il blocco della spesa.
Nel caso di specie, al momento della decisione della Sezione regionale di controllo, non era presente nessun PRFP su cui effettuare una siffatta verifica, pertanto se bene può essere legittimo il blocco della spesa, allo stesso tempo esso può essere mantenuto solo fino alla approvazione del PRFP che, si presume, non può non contenere, una contestuale manovra ex art. 193 TUEL.
Ecco perché il blocco della spesa, nel caso di specie, viene confermato dalla Corte “sino all’adozione della delibera di cui all’art. 243-bis comma 5 Tuel”.
A fare da corollario a tale principio, è l’obbligo di attualizzare la verifica sulla situazione economico-finanziaria di un ente, sia da parte delle Sezioni regionali di controllo, sia da parte delle Sezioni riunite in speciale composizione quando si pronunciano su un ricorso, atteso che “essendo il bilancio «un ciclo, che si articola nella continuità delle scritture, dei rendiconti e dei loro effetti sulla programmazione», nel procedimento di controllo di legittimità-regolarità delle Sezioni regionali, […] non si deve tener conto in maniera statica del mero ripristino della legalità, ma occorre valutare anche i fatti di gestione sopravvenuti e lo ius superveniens, atteso il carattere dinamico della gestione“. Pertanto, “quando si richiede l’adozione di provvedimenti correttivi in base all’art. 148-bis Tuel, le valutazioni delle Sezioni regionali debbono essere fatte con riferimento all’attuale situazione finanziaria, patrimoniale ed economica dell’ente locale. Solo dopo aver valutato, sulla base della reale situazione finanziaria dell’ente, che le criticità riscontrate sono ancora attuali e devono essere rimosse, ha senso la richiesta di provvedimenti volti a ripristinare gli equilibri di bilancio ed eventualmente disporre il blocco della spesa in caso di loro omessa adozione o di valutazione negativa“.
Da ultimo, si evidenziano altri due principi espressi nella sentenza in commento:
– non sussiste una preclusione per le Sezioni regionali di controllo ad imporre misure correttive prima della delibera, da parte di un ente, di ricorso al PRFP. Tale preclusione, difatti, sussiste solo per misure correttive imposte successivamente alla delibera di ricorso al PRFP e sino alla sua approvazione, in cui è necessario verificare che l’annuale riprogrammazione di bilancio (ed il dimensionamento dei programmi di spesa) sia conforme al piano di riequilibrio stesso. In pratica la preclusione sussiste nello spatium decidendi e sui contenuti del piano, ferma restando la ncessità di procedere alla sua omologazione e poi al suo monitoraggio. Nella sentenza, in particolare, si legge “quando l’ente ha deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio pluriennale, la Sezione di controllo non può disporre l’adozione delle misure correttive; si tratta di una preclusione che ha una sua logica perché, se il ricorso alla procedura di riequilibrio presuppone l’impossibilita di far fronte agli squilibri strutturali con i rimedi ordinari previsti dagli articoli 193 e 194, non ha senso disporre l’adozione di misure correttive che invece dovranno, necessariamente, essere contenute nel PRFP”.
– la previsione, da parte delle Sezioni regionali di controllo, di un blocco della spesa “discrezionale” risulta compatibile con quanto stabilito dall’art. 148-bis del TUEL, dal momento che la giurisprudenza delle Sezioni riunite ha già avuto modo di affermare che “l’interpretazione della norma in questione, nel senso di ritenere soggetta a preclusione la sola spesa non obbligatoria nel suo complesso, da un lato, non escluda la possibilità che nelle decisioni di controllo siano formulate statuizioni più specifiche, in funzione delle caratteristiche della fattispecie scrutinata; e, dall’altro, si palesi adeguatamente rispettosa dell’autonomia costituzionale degli enti controllati, alla cui discrezionalità deve essere rimessa la definizione concreta degli interventi e dei programmi di spesa ai quali rinunciare, in quanto espressione della responsabilità di cui sono portatori verso i cittadini: ciò peraltro, in coerenza con la discrezionalità da essi esercitata nell’adozione delle misure correttive” (sentenza 5/2019).