Il diritto dell’emergenza e le funzioni della Corte dei Conti

Scritto da
Magistrato della Corte dei conti, consigliere

Estratto della Relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti per l’apertura dell’anno giudiziario

La pandemia generata dalla diffusione del coronavirus COVID-19 ha determinato un’emergenza sanitaria, economica e sociale a livello mondiale, di proporzioni assimilabili soltanto a quelle registrate, all’inizio del secolo scorso, con l’influenza “spagnola” (che si propagò principalmente tra l’ottobre 1918 e l’aprile 1919, infettando circa un miliardo di persone e uccidendone quasi 50 milioni, di cui circa 375 mila solo in Italia).

La particolare virulenza dell’infezione e la sua facilità di trasmissione per via aerea hanno portato numerosi Stati, tra cui l’Italia, ad individuare, quali principali misure di contrasto e contenimento del contagio, il fermo, totale o parziale, di tutte le attività economiche, nonché l’interruzione, in tutto o in parte, delle relazioni professionali, sociali ed interpersonali: in sostanza, disponendo il “blocco” della vita del Paese, fatte salve alcune attività essenziali.

Questa scelta di fondo – che, deve riconoscersi, si è rivelata obiettivamente efficace – ha dato luogo, tuttavia, sul piano ordinamentale, ad una profonda incisione dei diritti e delle libertà fondamentali riconosciuti dalla nostra Costituzione, la cui legittimazione è stata ancorata all’utilizzo, da parte del Governo, degli strumenti normativi e regolatori, che l’ordinamento medesimo contempla per fronteggiare le situazioni di necessità ed urgenza.

Detti strumenti sono stati, altresì, impiegati per l’adozione di plurime differenziate misure di intervento a sostegno dell’economia, volte sia a compensare le gravi perdite subite dal sistema produttivo, determinate dal fermo delle attività, sia a creare condizioni di maggior favore per consentirne la ripresa.

Nel contesto di detta normazione emergenziale si sono iscritti anche interventi incidenti sull’esercizio delle funzioni di tutte le magistrature, che, tuttavia, non hanno riguardato unicamente le attività procedimentali e processuali, il cui svolgimento è stato condizionato dalle misure di contenimento del virus, bensì, con riferimento al giudice contabile, anche profili sostanziali, concernenti le fattispecie suscettibili di scrutinio in sede giurisdizionale e di controllo.

In particolare, vengono in rilievo le seguenti disposizioni:

  • gli artt. 1 (“Differimento urgente delle udienze e sospensione dei termini nei procedimenti civili, penali, tributari e militari”)[2] e 4 (“Misure urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia contabile”) del D.L. 08/03/2020, n.11, convertito nella L. 23/05/2020, n.174, successivamente abrogati dall’art. 85, comma 2, D.L. 17/03/2020, n. 18;
  • l’art. 85 (“Nuove misure urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia contabile”) del D.L. 17/03/2020, n. 18, convertito, con modificazioni, nella L. 24/04/2020, n. 27 [3];
  • gli artt. 5 (“Incentivi per la produzione e la fornitura di dispositivi medici”) e 5 quater (“Misure di semplificazione per l’acquisto di dispositivi medici”), del medesimo D.L. n. 18/2020;
  • l’art. 5 (“Disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia contabile”) del D.L. 30/04/2020, n. 28, convertito, con modificazioni, nella L. 25/06/2020, n. 70;
  • gli artt. 21 (“Responsabilità erariale)” e 22 (“Controllo concomitante della Corte dei conti per accelerare gli interventi di sostegno e rilancio dell’economia nazionale”) del D.L. 16/07/2020, n. 76, convertito, con modificazioni, nella L. 11/09/2020, n.120;
  • l’art. 5 (“Unità ulteriori che concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche”) del D.L. 23/11/2020, n. 154, abrogato dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176, la quale ha disposto, con l’art. 1, comma 1, la conversione con modificazioni del D.L. 28 ottobre 2020, n. 134, che ha confermato, a sua volta, all’art. 23-quater, comma 2,[4] l’introduzione di un nuovo periodo inserito alla fine della lett. b), comma 6, dell’art. 11 c.g.c.

Il tenore e la portata delle norme citate si presenta significativamente diverso, poiché le prime tre regolano propriamente il decorso dei termini di svolgimento dei procedimenti e dei processi contabili, nonché l’attività pre-processuale del Pubblico Ministero e l’organizzazione delle udienze monocratiche e collegiali e delle adunanze in sede di controllo; mentre le ulteriori previsioni, come anche novellate da successivi interventi normativi, incidono sulla sostanza delle funzioni di questa Corte.

1. I contenuti delle norme emergenziali incidenti sulle attività della Corte dei conti.

Con l’art. 5 del D.L. n. 18/2020, il legislatore, per agevolare massimamente la produzione e l’approvvigionamento di dispositivi medici e di protezione individuale, ha conferito al Commissario straordinario per l’emergenza sanitaria l’autorizzazione “a erogare finanziamenti mediante contributi a fondo perduto e in conto gestione, nonché finanziamenti agevolati, alle imprese produttrici di tali dispositivi , attraverso l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa S.p.A. – Invitalia. Tali risorse affluiscono ad un conto corrente dedicato presso la Tesoreria centrale dello Stato e la gestione delle medesime è configurata come “gestione fuori bilancio”, come tale soggetta al controllo della Corte dei conti, ai sensi dell’articolo 9 della legge 25 novembre 1971, n. 1041. [5]

La norma, dunque, nell’introdurre un canale privilegiato e specifico di finanziamento pubblico alle imprese, strettamente funzionale ad implementare i livelli di produzione di dispositivi di protezione, si configura, sul piano della contabilità, quale legge speciale istitutiva di una gestione fuori bilancio, rispetto alla quale non risulta fissato un arco temporale di riferimento che, nondimeno, deve presumersi sia correlato al decorso della pandemia.

Si tratta di una scelta diversa rispetto alla possibilità di istituire “contabilità speciali” per la gestione delle emergenze di rilievo nazionale, prevista, in termini generali, dall’art. 27 del Codice della Protezione Civile[6].

Giova rammentare, al riguardo, che, con legge n. 559/1993, è stata disposta in linea generale la soppressione di tali gestioni[7] (ex art. 26) con assoggettamento delle stesse a liquidazione, secondo la procedura prescritta dall’art. 8, comma 5, del D.L. n. 65/1989, convertito con modificazioni nella legge n. 155/1989, ovverosia mediante riconduzione in bilancio, con versamento delle relative disponibilità in apposito capitolo dello stato di previsione dell’entrata e riassegnazione delle stesse ai pertinenti capitoli di spesa dei Ministeri competenti[8]. Di rilievo si presenta la clausola di “chiusura”, recata dall’art. 25 della citata legge n. 559[9] che, sostituendo il testo previgente dell’art. 5 della L. n. 468/1978, dispone, sulla base dei principi di universalità e unità del bilancio, il divieto di gestione di fondi al di fuori dello stesso (comma 3), ad eccezione dei casi consentiti e regolati dalla medesima legge n. 559.

In sostanza, le gestioni fuori bilancio nell’ambito delle amministrazioni dello Stato autorizzate da leggi speciali – in cui s’inserisce quella all’esame – si presentano sottoposte al controllo del giudice contabile sia nell’ambito della disciplina generale del controllo sulla gestione dettata dall’art. 3 della legge n. 20/1994, che di quella della rendicontazione specificamente prevista dall’art. 9 della legge n. 1041/71 e dal relativo regolamento approvato con d.p.r. n. 689/1977. Soggiacciono, altresì, alle ulteriori previsioni concernenti le gestioni fuori bilancio, dettate dal citato art. 8 del D.L. n. 65/1989 in tema di tesoreria unica[10] e dall’art. 24 della medesima legge n. 559/1993, che introduce, tra l’altro, un particolare procedimento di controllo rinforzato della Corte dei conti, il quale consta dell’adozione di un provvedimento di rivalutazione da parte dell’amministrazione in seguito al referto sulla gestione, assoggettato a controllo preventivo del giudice contabile.[11]

L’art. 5-quater del medesimo D.L. n. 18/2020, introdotto dalla legge di conversione, prevede, da un lato, la sottrazione al controllo preventivo di legittimità del giudice contabile dei contratti “relativi all’acquisto dei dispositivi di cui al comma 1, nonché per ogni altro atto negoziale conseguente alla urgente necessità di far fronte all’emergenza di cui allo stesso comma 1, posto in essere dal Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri e dai soggetti attuatori..”; e, dall’altro, la limitazione, per tali atti, della responsabilità amministrativo-contabile “ai soli casi in cui sia stato accertato il dolo del funzionario o dell’agente che li ha posti in essere o che vi ha dato esecuzione”.[12]

Con questa previsione, il legislatore ascrive finalità e funzione semplificatoria all’esclusione di ogni tipologia di intervento del giudice contabile, in sede di controllo e giurisdizionale, sugli atti e contratti con i quali si provveda al reperimento di dispositivi medici di protezione, con l’unico limite residuo della perseguibilità delle condotte dolose degli agenti pubblici, titolari dei relativi poteri di decisione e azione.

Deve notarsi, al riguardo, come il codice della protezione civile, approvato con il D.lgs. n. 1/2018 e ss.mm.ii., nel disciplinare il regime giuridico delle emergenze di rilievo nazionale, prevede, all’art. 25, che: 1) le relative ordinanze non sono sottoposte al controllo preventivo di legittimità di cui all’art. 3 della L. n. 20/1994 (comma 3); 2) i provvedimenti adottati in attuazione delle stesse “sono soggetti ai controlli previsti dalla normativa vigente” (comma 6); 3) resta ferma avverso le une e gli altri la tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo.

Sotto diverso profilo, si colloca, entro una logica di tipo emergenziale, anche l’art. 63 del codice degli appalti ovvero del D.lgs. n. 50/2016, che consente il ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara qualora sussistano “ragioni di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice” e, quindi, “i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono essere rispettati. Le circostanze invocate a giustificazione … non devono essere in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici.”

Le disposizioni richiamate pongono in evidenza come, da un lato, già la vigente legislazione in materia di eventi straordinari e/o calamitosi preveda un regime giuridico differenziato, avente finalità acceleratorie, degli atti e dei provvedimenti amministrativi funzionali alla gestione degli stessi, nel quale, in particolare, le ordinanze contingibili ed urgenti sono sottratte al controllo preventivo del giudice contabile e i soggetti pubblici, chiamati ad attivarsi per fronteggiare l’emergenza, possono procedere all’acquisizione di beni e servizi e/o alla realizzazione di opere con una procedura diretta, senza l’espletamento di una gara. E, dall’altro, tale disciplina esistente preveda, viceversa, che tutti gli atti esecutivi delle suddette ordinanze restino soggetti agli ordinari controlli e non risulti scalfita la pienezza della tutela giurisdizionale amministrativa avverso ciascuno di questi provvedimenti.

Nel descritto contesto, la norma del D.L. n. 18/2020 non appare altrettanto convincente sul piano della “semplificazione” dei processi decisionali ed operativi degli apparati amministrativi.

La completa esenzione di tutti i provvedimenti, necessari a garantire forniture ed approvvigionamento dei dispositivi di protezione medica ed individuali, da qualsivoglia scrutinio preventivo di legittimità e, contestualmente, l’esclusione per gli stessi di ogni forma di responsabilità erariale per colpa grave definiscono, piuttosto, un’area di immunità in favore dei pubblici poteri che appare obiettivamente eccentrica rispetto ai principi che, nel nostro ordinamento, regolano l’agire della pubblica amministrazione.

Si introduce, in tal modo, un’asimmetria tra la tutela giurisdizionale della legittimità degli atti, che rimane intatta e quella del corretto impiego del denaro pubblico e del conseguimento delle finalità prefissate, che, invece, viene in gran parte, elisa.

Nel settore pubblico come in quello privato, infatti, la titolarità e l’esercizio di funzioni dirigenziali, apicali, o comunque connotate da potestà decisionale comporta, fisiologicamente e indefettibilmente, l’assunzione della responsabilità per le decisioni assunte. Siffatta responsabilità ha, infatti, la sua cifra distintiva e fondante nell’essere legata alla spendita di risorse della comunità amministrata.

Con l’art. 5, comma 1-bis, del D.L. 30/04/2020, n. 28, il legislatore conferisce autonoma qualificazione di Sezione centrale per il controllo dei contratti secretati all’ufficio già esistente, ai sensi dell’art. 162, comma 5, del D.lgs. n. 50/2016 (“La Corte dei conti, tramite un proprio ufficio organizzato in modo da salvaguardare le esigenze di riservatezza, esercita il controllo preventivo sulla legittimità e sulla regolarità dei contratti di cui al presente articolo, nonché sulla regolarità, correttezza ed efficacia della gestione. Dell’attività di cui al presente comma è dato conto entro il 30 giugno di ciascun anno in una relazione al Parlamento”).

La norma non stabilisce una mera modifica formale di natura organizzativa, bensì introduce una diversa struttura istituzionale all’interno dell’organigramma delle funzioni centrali di controllo, amplia il perimetro delle sue attribuzioni e reca, altresì, indicazioni sui criteri di reclutamento del personale di magistratura ed amministrativo da applicare alla stessa (“A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, in relazione all’accresciuta esigenza di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti pubblici di carattere strategico, l’ufficio di cui all’articolo 162, comma 5, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, assume la denominazione di Sezione centrale per il controllo dei contratti secretati e svolge, oltre alle funzioni ivi previste, anche il controllo preventivo di cui all’articolo 42, comma 3-bis, del regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 6 novembre 2015, n. 5. La predetta Sezione centrale si avvale di una struttura di supporto di livello non dirigenziale, nell’ambito della vigente dotazione organica del personale amministrativo e della magistratura contabile. Il Consiglio di presidenza della Corte dei conti, su proposta del Presidente, definisce criteri e modalità per salvaguardare le esigenze di massima riservatezza nella scelta dei magistrati da assegnare alla Sezione centrale e nell’operatività della stessa. Analoghi criteri e modalità sono osservati dal segretario generale nella scelta del personale di supporto da assegnare alla Sezione medesima. Con riferimento a quanto previsto dall’articolo 162, comma 5, secondo periodo, del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, la relazione è trasmessa al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica”).

Sempre alle funzioni di controllo e sempre in termini ampliativi delle attribuzioni del giudice contabile, è riferita la previsione di cui all’art. 22 del D.L. n. 76/2020, con la quale è introdotto il controllo concomitante “sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e rilancio dell’economia nazionale”, il cui esercizio è connesso sia ai poteri di iniziativa di questa Corte, che alla richiesta da parte del Governo o delle commissioni parlamentari (ratione materiae). Ulteriore profilo qualificante della fattispecie è la correlazione tra l’eventuale esito negativo del controllo e il promovimento dell’azione di responsabilità dirigenziale, da parte dell’amministrazione interessata (cfr. comma 1: “La Corte dei conti, anche a richiesta del Governo o delle competenti Commissioni parlamentari, svolge il controllo concomitante di cui all’articolo 11, comma 2, della legge 4 marzo 2009, n. 15, sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale. L’eventuale accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati ritardi nell’erogazione di contributi secondo le vigenti procedure amministrative e contabili, è immediatamente trasmesso all’amministrazione competente ai fini della responsabilità dirigenziale ai sensi e per gli effetti dell’articolo 21, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.”).

Incide, invece, molto significativamente sulla funzione giurisdizionale anche l’art. 21 del D.L. n. 76/2020, a norma del quale: “1. All’articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dopo il primo periodo è inserito il seguente: «La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso.». 2. Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2021, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente.”

La disposizionemodifica in parte la morfologia della responsabilità erariale, operando su un duplice fronte: da un lato, si connota l’elemento psicologico del dolo secondo un modello più propriamente penalistico, in cui viene in rilievo la volontarietà del comportamento e delle sue conseguenze; dall’altro, si introduce una temporanea asimmetria tra le condotte potenzialmente foriere di danno erariale, limitando la perseguibilità di quelle attive alle sole ipotesi dolose, a fronte del perdurare della piena responsabilità per quelle inerti od omissive.

Con riguardo alla limitazione pro tempore della responsabilità commissiva la norma sembra rispondere alla medesima ratio del succitato art. 5-quater del D.L. n. 18/2020, secondo cui l’intervento del giudice contabile viene considerato dal legislatore un fattore di rallentamento dell’azione amministrativa, come tale non compatibile con l’esigenza di celerità ed efficacia nell’adozione delle misure di gestione della crisi pandemica. In proposito vengono, dunque, in rilievo le riflessioni critiche rassegnate in precedenza, sulle quali si tornerà, altresì, in prosieguo.

Diversamente la “riqualificazione” dell’elemento psicologico del dolo appare piuttosto finalizzata a produrre un effetto stabilmente conformativo dello scrutinio giurisdizionale sulle condotte degli operatori pubblici, ancorché – deve rilevarsi – non si discosti significativamente dai criteri valutativi stabilmente seguiti dalla giurisprudenza contabile, nei casi di comportamenti consapevolmente lesivi degli interessi dell’amministrazione[13].

Infine, come già riferito, il legislatore è intervenuto nello specifico ambito della giurisdizione contabile in tema di inserimento di soggetti pubblici nell’elenco annuale ISTAT, strumentale alla formazione del conto consolidato del settore pubblico, secondo i criteri dettati dall’Unione Europea (SEC 2010).

Tale intervento ha trovato la propria previsione non soltanto nell’abrogato art. 5 del D.L. n. 154/2020, ma, da ultimo, nell’art. 23-quater del D.L. n. 137/2020, convertito, con modificazioni, con legge n. 176/2020. La lettera della norma de qua stabilisce che: “1. Agli enti indicati nell’elenco 1 annesso al presente decreto, in quanto unità che, secondo criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli articoli 3 e 4 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica. 2. All’art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, dopo le parole: «operata dall’ISTAT» sono aggiunte le seguenti: «, ai soli fini dell’applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica»”.

Anche questa disposizione incide sul perimetro cognitivo del giudice contabile, nella misura in cui, di fatto, limita l’efficacia giuridica delle statuizioni con cui le Sezioni Riunite hanno disposto l’esclusione di alcuni soggetti (indicati nell’allegato) dal predetto elenco, circoscrivendola al solo svincolo dalla soggezione a norme interne di contenimento della spesa pubblica.

Si tratta, a ben vedere, di una scelta legislativa particolarmente delicata perché, nell’incidere ex post sul giudizio formatosi in sede processuale, appare foriera di una riconfigurazione significativamente riduttiva della ratio stessa, posta a fondamento della giurisdizione contabile in questa materia.

2. Diritto dell’emergenza e funzioni della Corte dei conti: spunti critici conclusivi.

I dati normativi e le osservazioni che precedono inducono alcune riflessioni sugli aspetti ordinamentali dell’impatto che la legislazione emergenziale ha prodotto (produce, e produrrà) sull’assetto delle funzioni di questa Corte, in particolare di quelle giurisdizionali.

Detto impatto, infatti, sembra obiettivamente valicare l’ambito di effettiva incidenza dell’emergenza in corso sui poteri del giudice contabile.

La pandemia da Coronavirus, come e più intensamente di altri eventi calamitosi e/o eccezionali, ha determinato e continuerà a determinare, quantomeno nel breve periodo, effetti senza precedenti sui complessivi equilibri economico-finanziari del nostro Paese che, in termini di finanza pubblica, si sostanziano nell’assunzione di oneri rilevantissimi di durata pluriennale.

Oneri, a fronte dei quali, d’altro canto, lo Stato è chiamato a profondere, attraverso tutti i suoi apparati amministrativi, centrali e territoriali, uno straordinario e decisivo impegno organizzativo e gestionale, che consenta di superare, in via definitiva, annose e strutturali inefficienze ed inadeguatezze.

Come noto, infatti, l’Unione Europea ha varato un piano di investimenti e finanziamenti destinati a fronteggiare le conseguenze economiche dell’epidemia, al quale gli Stati membri sono chiamati ad accedere mediante la presentazione di progetti di sviluppo di medio-lungo periodo, che possano costituire solide fondamenta per una duratura ripresa dei rispettivi sistemi produttivi, nel segno, in particolare, di modelli socio-economici sostenibili ed eco-compatibili (c.d. Recovery Fund).

Lo Stato, dunque, dopo aver elaborato tali programmi ed averne ottenuto l’approvazione in sede europea, dovrà seguire attraverso le sue articolazioni lo svolgimento degli stessi, in particolare assicurando la puntuale destinazione ed impiego dell’enorme quantità di risorse acquisite. Tale impegno si somma, peraltro, a quello egualmente straordinario già conseguente alle numerose misure di intervento sui diversi settori produttivi, adottate a livello nazionale.

Orbene, in detto contesto, non appare possibile prescindere da un efficace apparato di controllo e verifica delle scelte dei decisori pubblici, quale presidio della corretta e proficua spendita di tutte le risorse de quibus.

Non può dubitarsi che anche la Corte dei conti sia chiamata ad offrire il proprio contributo, come invero è accaduto sempre nella pluridecennale storia del giudice contabile, che lo ha portato a confrontarsi con i tanti eventi straordinari di cui la storia italiana recente è stata costellata.

Scorrendo la banca dati delle sentenze si può compiere un viaggio attraverso tali fatti, avendo modo di ricostruire scenari operativi e criticità, che hanno segnato l’intervento delle autorità centrali e territoriali nei confronti delle collettività colpite. Dai terremoti del Belice e in Irpinia, a quelli che hanno colpito l’Abruzzo, l’Umbria e le Marche; dalle missioni italiane in luoghi di guerra all’emergenza rifiuti in Campania.

Una casistica che offre la plastica percezione dell’intrinseca complessità dell’azione pubblica nei contesti emergenziali e, nello stesso tempo, dell’indefettibilità della tutela giudiziaria erariale, attraverso la quale vengono in evidenza errori, irregolarità, violazioni (dolose o gravemente colpose) che hanno compromesso – quando non del tutto vanificato – l’impiego di finanziamenti pubblici per risanare i territori, sostenere le comunità, rilanciare le attività imprenditoriali.

Fenomeni patologici che, tuttavia, costituiscono anche un importante bagaglio di conoscenza – per l’interprete e, soprattutto, per il decisore pubblico – degli aspetti di maggiore difficoltà sia nella gestione immediata delle emergenze, che nell’attuazione delle misure di superamento delle stesse.

Così come, per converso, un omologo contributo conoscitivo consegue allo scrutinio giurisdizionale che neghi la sussistenza di profili di responsabilità erariale, poiché concorre a tracciare una griglia di parametri comportamentali che vanno a rappresentare, in concreto, la declinazione dei principi fondanti dell’azione amministrativa in detti peculiari contesti.

L’indefettibilità della presenza del giudice contabile nello sviluppo delle plurime e diverse fasi di gestione della crisi pandemica e, al contempo, di rilancio del sistema economico e produttivo nazionale si presenta ancorata, invero, alla funzione ordinamentale di tutore delle pubbliche finanze, che la Costituzione gli assegna e che ha trovato nel tempo approfondita esegesi ed ermeneusi nella giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di cassazione, oltre che nella dottrina e giurisprudenza contabile.

L’attribuzione alla Corte dei conti della giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, infatti, è stata dal Giudice delle leggi sin da principio considerata come comprensiva, in primis, dei giudizi di conto e di responsabilità, nonché posta in immediata correlazione con l’attuazione dei canoni fondanti dell’azione amministrativa, di imparzialità e buon andamento: <<…la giurisdizione contabile in senso stretto e la giurisdizione della Corte dei conti sulle responsabilità in genere dei pubblici dipendenti per illecito di gestione … tendono a garantire l’interesse generale oggettivo alla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente, evitando tra l’altro il sospetto di compiacenti omissioni o l’affermarsi di pratiche lassiste: in ottemperanza anche al duplice principio della “imparzialità” e del “buon andamento” dell’amministrazione, di cui all’art. 97 della Costituzione>> (sent. n. 68/1971).

Così come nel tempo si è posto in rilievo come la nozione di contabilità pubblica, declinata nella forma plurale delle sue possibili manifestazioni (“materie”), esprimesse un legame ordinamentale diretto tra gli art. 100 e 103 Cost., ovverosia tra le funzioni di controllo e giurisdizionali del giudice contabile, poiché entrambi strumentali alla tutela degli interessi obiettivi della pubblica amministrazione, statale, regionale e locale: con ciò riconoscendosi alla Corte dei conti il ruolo di organo posto al servizio dello “Stato-comunità” <<quale garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità>> (ex pluribus, sent. n. 267/2006).

Nel descritto quadro ermeneutico-applicativo si inscrive l’affidamento, in sede giudiziaria, della cura degli interessi finanziari dei soggetti pubblici ad un Pubblico Ministero, cui è intestata la promozione dell’azione di responsabilità.

Al riguardo risultano, ancora una volta, di straordinaria chiarezza e attualità le affermazioni della Corte costituzionale, secondo le quali, da un lato, <<essendo ovvio che l’art. 103, comma secondo, della Costituzione, allorché ha riconfermata, e, secondo si ritiene da molti, anche ampliata, la giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica, ha richiamato tutto l’istituto così come esso era ed è regolato dalle norme relative, e nel quadro delle quali l’iniziativa del Procuratore generale si colloca come ovviamente necessaria per evitare lassismi e contrasti di posizioni e di interessi: relativamente ai quali, anche sul piano giuridico, ricorrerebbero notevoli difficoltà per una diversa regolamentazione>> (sent. n. 211/1972: enfasi aggiunta); e, dall’altro, <<Il Procuratore Generale della Corte dei conti, nella promozione dei giudizi, agisce nell’esercizio di una funzione obiettiva e neutrale. Egli rappresenta l’interesse generale al corretto esercizio, da parte dei pubblici dipendenti, delle funzioni amministrative e contabile, e cioè un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell’ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali e indifferenziati; non l’interesse particolare e concreto dello Stato in ciascuno dei settori in cui si articola o degli altri enti pubblici in relazione agli scopi specifici che ciascuno di essi persegue, siano pure essi convergenti con il primo>> (sent. n. 104/1989: enfasi aggiunta).

Tratto caratterizzante la funzione ordinamentale della magistratura contabile risulta essere, dunque, la salvaguardia della destinazione delle risorse pubbliche alle diverse e molteplici finalità, che i pubblici poteri sono chiamati a perseguire nell’interesse della comunità amministrata: in tali termini essa è posta dalla Costituzione “all’interno” di quella che può definirsi la relazione finanziaria tra lo Stato (in ogni sua declinazione soggettiva ed operativa) e i cittadini, fondata su uno dei principi cardine della “nostra” Repubblica, ovverosia il dovere di tutti di contribuire al sostenimento delle spese pubbliche, secondo le proprie possibilità, posto nell’art. 53 Cost. (“Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività”).

Una “relazione finanziaria” che risulta, altresì, definita dai principi che presiedono alla formazione dei bilanci pubblici, declinati negli artt. 81 e 119 Cost. e che, a ben vedere, rappresenta uno dei profili qualificanti del modello di democrazia configurato nella Carta costituzionale.

Un segno tangibile di tale assetto istituzionale e valoriale, nonchè del suo significato giuridico dinamico, va riscontrato non solo nell’evoluzione concettuale in senso oggettivo del rapporto di servizio, quale cardine della promovibilità dell’azione di responsabilità erariale, che ha portato ad affermare la centralità dell’impiego di pubbliche risorse rispetto alla qualificazione soggettiva dell’agente, bensì anche nella rinnovata attenzione che il Giudice delle leggi ha riservato, nell’ultimo decennio, ai molteplici e complessi aspetti della formazione e gestione del bilancio, del quale è stata codificata (o meglio, ribadita) la natura di primario bene pubblico, in quanto strumento giuridico-economico di bilanciamento tra i diversi livelli di interessi presenti nella comunità amministrata.

Del pari, si inscrive coerentemente nel delineato perimetro l’ulteriore principio, riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale, secondo cui <<la imputazione della responsabilità ha come limite minimo quella della colpa grave (prevista, in via generale, insieme all’imputazione per dolo)>> (sent. n. 340/2001).

La titolarità e l’esercizio di pubblici poteri, infatti, costituiscono la sede “operativa” di realizzazione dei plurimi fini che lo Stato e gli altri centri di governo sono chiamati a perseguire con le risorse attinte dalla collettività, sicché è assolutamente naturale che ad essi sia correlata l’assunzione della responsabilità per gli atti e le attività in cui si traducano.

Nei descritti termini il medesimo Giudice aveva, in precedenza, ritenuto ragionevole la scelta del legislatore di innalzare la soglia di perseguibilità per colpa alla colpa grave, giudicandola rispondente <<alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo>> (sent. n. 371/1998).

La responsabilità amministrativa, dunque, nella descritta equilibrata conformazione, si pone come elemento costitutivo e qualificante della posizione giuridica dell’operatore pubblico, sicché appaiono poco persuasivi gli assunti secondo cui la scarsa produttività degli apparati pubblici sarebbe riconducibile ad un suo impatto condizionante.

Invero, proprio le tante fattispecie scrutinate dal giudice contabile evidenziano come, in misura prevalente, essa sia piuttosto il frutto di problemi di organizzazione degli uffici e di distribuzione delle competenze, che finiscono per favorire la propensione ad evitare e/o procrastinare le decisioni[14]. Il contenzioso erariale, d’altro canto, offre evidenza di significativi danni conseguenti, in pari misura, a condotte illecite attive ed omissive, per lo più connotate dall’elemento psicologico della colpa grave, con ciò risultando confermate la ragionevolezza ed indefettibilità della suddetta soglia di responsabilità.

Orbene, se si pongono in relazione alle direttrici interpretative offerte le disposizioni che, sinora, hanno interessato le funzioni della Corte dei conti all’interno della legislazione adottata per affrontare la pandemia da Covid-19, si avverte il senso di un disallineamento, che non appare sufficientemente bilanciato né giustificato dal contesto emergenziale in cui si inseriscono.

L’analisi dottrinale dell’impatto dello stato di necessità sul principio di legalità ha portato, tra l’altro, sulla scorta anche dello sviluppo di nuove categorie concettuali nell’ambito del diritto europeo (cfr. art. 191, co. 2, TFUE: “la politica dell’Unione… (omissis)… è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva…”), ad individuare uno strumento di possibile bilanciamento nel principio di precauzione, alla stregua del quale, in presenza di situazioni emergenziali, si rende necessario per il decisore pubblico compiere istruttorie più accurate di quelle effettuate in via ordinaria svolgendo, accanto alle normali verifiche sui dati giudicati rilevanti, lo scrutinio delle possibili implicazioni rischiose del ricorso a strumenti di amministrazione di tipo eccezionale.

Una prima espressione di tale principio si rinviene nelle affermazioni, quasi coeve, non solo della Corte di Giustizia, secondo cui “si deve ammettere che quando sussistano incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, le istituzioni possono adottare misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi” (C. giust., 2.5.1998, C-157/96), ma anche della Commissione Europea (Comunicazione del 2 febbraio 2000) [15], secondo la quale, in attuazione dello stesso, si rende necessaria la previa identificazione di ogni effetto potenzialmente negativo derivante da un fenomeno, da un prodotto ovvero da un procedimento, prima di ricorrere a strumenti di amministrazione diversi da quelli utilizzati in via ordinaria per fronteggiare determinati rischi.

Le norme all’esame, intervenendo sui connotati strutturali della responsabilità erariale, attraverso la “selezione” di situazioni di immunità, operata “ratione materiae” ovvero secondo la tipologia delle condotte, determinano asimmetriche erosioni del perimetro della giurisdizione contabile, che non paiono idonee né funzionali a risolvere specifiche criticità indotte dalla crisi sanitaria, mentre incidono significativamente su uno degli elementi identitari e qualificanti dell’ordinamento delle pubbliche amministrazioni, come visto posto a presidio del vincolo teleologico che connota indefettibilmente la spendita delle risorse pubbliche.

Nei descritti termini esse sembrano porsi al di là anche della linea di bilanciamento dei principi di legalità e precauzione, laddove non risulta adeguatamente ponderato il rischio di compromissione della piena tutela della comunità nazionale, in ordine all’utilizzo della messe di ingenti risorse che sono e si renderanno disponibili per contrastare e superare gli effetti della pandemia sulla nostra economia.

Appare rilevante sul punto la previsione, inserita nel modello normativo di gestione del Recovery Plan, in corso di predisposizione da parte del Governo, di consolidamento per tutta la durata dell’attuazione del piano (2027), della limitazione della perseguibilità delle condotte attive alle sole ipotesi dolose, nel perdurare della piena responsabilità per quelle inerti od omissive.

Si ritiene di concludere le riflessioni, sin qui svolte, richiamando le acute notazioni di autorevole dottrina sugli effetti distorsivi che la paura e l’emergenza possono portare nella legislazione[16] e, quindi, nell’ordinamento nel suo complesso, inducendo l’adozione di “misure legislative alle quali magari si pensava da tempo, ma che non si aveva il coraggio di proporre”.

S’introduce, in merito, il condivisibile concetto di “fobonomia” per esemplificare il “valicamento” dello spazio fisiologico degli interventi normativi riconducibili a situazioni emergenziali, rinvenendone un’ipotesi proprio nell’art. 21 del D.L. n. 76 del 2020, rispetto alla quale si rileva, altresì, che la Corte costituzionale ha riconosciuto che, in materia di responsabilità amministrativa, la discrezionalità legislativa non è senza limiti e, in questo caso, “tali limiti sembrano superati (perché la responsabilità erariale è preordinata alla garanzia di beni costituzionalmente rilevanti)”.

  1. * Il presente saggio costituisce un abstract del contributo contenuto nella Relazione della Procura Generale per l’Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2021.

  2. La pandemia da Sars-Covid-19, che ha funestato l’anno che volge al termine, ha pesantemente inciso sull’attività giurisdizionale della Corte dei conti, sia in primo grado che in appello. Sotto quest’ultimo profilo, infatti, i decreti-legge, intervenuti per restringere la circolazione delle persone nel territorio nazionale e limitare la diffusione del contagio e la pericolosità spiccata della concentrazione del virus in alcune zone del Paese, hanno comportato la necessità di chiusura, totale o parziale, al pubblico degli uffici giurisdizionali e di Procura, la sospensione dei termini processuali, il rinvio di tutte le udienze calendarizzate dal 18 marzo 2020 fino al 3 giugno 2020 presso le Sezioni centrali di appello e, in alcuni casi, lo svolgimento delle udienze “da remoto”, mediante videoconferenza, nel caso di consenso prestato dalle parti private e dal P.M. In molti casi, è stato necessario il rinvio delle udienze programmate dopo la ripresa delle attività ordinarie a seguito delle varie restrizioni, introdotte dai DPCM, alla circolazione tra le regioni italiane, stante, in genere, la mancata adesione delle Difese alla trattazione da remoto dei processi mediante la videoconferenza. Di conseguenza, il numero delle udienze celebrate e dei provvedimenti emessi e depositati è risultato in netta contrazione rispetto al 2019.

  3. In materia di applicazione della normativa “emergenziale”, emanata al fine di contenere il diffondersi della pandemia da Covid-Sars-19, è da segnalare la sentenza della III Sezione centrale di appello n. 191 del 9 novembre 2020, con cui è stata respinta l’eccezione di parte appellata, relativa alla violazione dell’art. 6, § 1, della CEDU, conseguente all’impossibilità di presenziare personalmente al processo, a seguito delle prescrizioni contenute nell’art. 85, comma 3, lett. d), D.L. n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020 e s.m.i. e delle Linee Guida adottate in data 15 maggio 2020. In proposito il Collegio, premesso che tali garanzie si applicano all’ “accusato di reato”, ha evidenziato che “non si possono estendere al processo dinanzi alla Corte dei conti – volto all’accertamento della responsabilità amministrativa – i principi elaborati dalla Corte EDU sul diritto dell’accusato di partecipare al processo per esercitare direttamente i diritti di cui all’art. 6 § 3 lett. c), d) ed e) CEDU … È appena il caso di ricordare, allora, che – com’è noto – la responsabilità amministrativa per danno erariale, secondo giurisprudenza costante (cfr. Corte EDU 13.05.2014, Rigolio vs Italia; SSRR n. 28/2015/QM; C. cost. 102 del 2016 e 43 del 2018) non rappresenta un’“accusa penale” ai sensi dell’art. 6, § 1, della CEDU”. Importante è anche la precisazione, resa in conformità alla giurisprudenza della Corte EDU, per la quale la partecipazione personale dell’imputato nei processi di appello non ha la stessa “importanza cruciale” che assume in quelli di primo grado, di conseguenza i processi di grado successivo “potranno comunque ritenersi conformi ai requisiti di cui all’art. 6 anche quando al ricorrente non sia stata data la possibilità di essere ascoltato personalmente dalla Corte d’appello o di cassazione, a condizione però che una pubblica udienza sia stata celebrata in primo grado”. Nella specie, la difesa dell’appellato era a conoscenza delle disposizioni dell’art. 85 del D.L. n. 18 del 2020 e s.m.i., anche perché espressamente informata preliminarmente dalla Segreteria della Sezione e, pertanto, dell’impossibilità per la parte di presenziare personalmente in udienza, a seguito delle disposizioni restrittive sopra richiamate e poi prorogate con D.L. 30.4.2020, n. 28, fino al 31.08.2020, in forza della legge di conversione n. 70 del 2020: disposizioni che, tra l’altro, limitavano la presenza, per la discussione, a due avvocati, oltre al rappresentante del pubblico ministero. In caso contrario, la difesa avrebbe dovuto presentare istanza di rinvio.

  4. Si riporta testualmente l’intero articolo 23-quater del testo del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, coordinato con la legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176, recante: “Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Art. 23-quater (Unità ulteriori che concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche) – 1. Agli enti indicati nell’elenco 1 annesso al presente decreto, in quanto unità che, secondo criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli articoli 3 e 4 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica. 2. All’art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, dopo le parole: “operata dall’ISTAT” sono aggiunte le seguenti: “, ai soli fini dell’applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica””. Occorre rilevare, per completezza di analisi, che anche il testo dell’art. 5 dell’abrogato decreto n. 154/2020, presentava identico tenore del riportato articolo 23-quater, costituendo una pedissequa trasposizione della norma de qua.

  5. V. il testo completo della norma: Art. 5 (Incentivi per la produzione e la fornitura di dispositivi medici) “1. Al fine di assicurare la produzione e la fornitura di dispositivi medici e dispositivi di protezione individuale, ai valori di mercato correnti al 31 dicembre 2019, in relazione alla inadeguata disponibilità degli stessi nel periodo di emergenza COVID-19, il Commissario straordinario di cui all’articolo 122 è autorizzato a erogare finanziamenti mediante contributi a fondo perduto e in conto gestione, nonché finanziamenti agevolati, alle imprese produttrici di tali dispositivi. 2. A tal fine il Commissario straordinario si avvale dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa S.p.A. – Invitalia che opera come soggetto gestore della misura con oneri posti a carico delle risorse di cui al comma 6. 3. Il Commissario straordinario di cui all’articolo 122, entro 5 giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, definisce e avvia la misura e fornisce specifiche disposizioni per assicurare la gestione della stessa. 4. I finanziamenti possono essere erogati anche alle aziende che rendono disponibili i dispositivi ai sensi dell’articolo 34, comma 3, del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9. 5. I dispositivi di protezione individuale sono forniti in via prioritaria ai medici e agli operatori sanitari e sociosanitari. 6. Per le finalità e per finanziamenti agevolati, secondo modalità compatibili con la normativa europea, le risorse sono accreditate su un apposito conto corrente infruttifero intestato all’Agenzia, aperto presso la Tesoreria centrale dello Stato. La gestione ha natura di gestione fuori bilancio, assoggettata al controllo della Corte dei conti, ai sensi dell’articolo 9 della legge 25 novembre 1971, n. 1041. Alla rendicontazione provvede il soggetto gestore della misura. 7. Agli oneri derivanti dal comma 6 si provvede ai sensi dell’articolo 126.”

  6. Cfr. Art. 27. (Contabilità speciali per la gestione delle emergenze di rilievo nazionale e altre disposizioni in materia amministrativa e procedimentale) “1. Per l’attuazione delle ordinanze di protezione civile, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 44-ter, comma 8, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, può essere autorizzata l’apertura di apposite contabilità speciali. 2. Le risorse stanziate a valere sul Fondo emergenze nazionali di cui alla delibera prevista dall’articolo 24, comma 1, sono trasferite integralmente a seguito della nomina del commissario delegato sulla contabilità speciale aperta ai sensi del comma 1. Le ulteriori somme previste dalla delibera di cui all’articolo 24, comma 2, vengono corrisposte nella misura del 50 per cento a seguito dell’emanazione della delibera medesima, mentre il restante 50 per cento all’attestazione dello stato di attuazione degli interventi finanziati. 3. Sulle contabilità speciali di cui al presente articolo può essere autorizzato il versamento di eventuali ulteriori risorse finanziarie finalizzate al superamento dello specifico contesto emergenziale, diverse da quelle stanziate a valere sul Fondo per le emergenze nazionali di cui all’articolo 44, e rese disponibili dalle Regioni e dagli enti locali interessati, da individuarsi con apposite ordinanze di protezione civile adottate di 4concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze. Sulle medesime contabilità possono, altresì, confluire le risorse finanziarie eventualmente provenienti dal Fondo di solidarietà dell’Unione europea. Ai sensi di quanto previsto dagli articoli 60 e 61 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e dell’articolo 333 del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, e successive modificazioni, ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, i Commissari delegati titolari di contabilità speciali, rendicontano, entro il quarantesimo giorno dalla chiusura di ciascun esercizio e dal termine della gestione o del loro incarico, tutte le entrate e tutte le spese riguardanti gli interventi di cui coordinano l’attuazione, indicandola provenienza dei fondi, i soggetti beneficiari e la tipologia dispesa, secondo uno schema da stabilire con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentito il Dipartimento della protezione civile, che contenga, altresì, l’indicazione dei crediti e dei debiti e delle relative scadenze, gli interventi eventualmente affidati a soggetti attuatori all’uopo individuati, gli obblighi in materia di trasmissione e comunicazione dei rendiconti, anche ai fini di quanto previsto dall’articolo 42 del decreto legislativo 14 marzo2013, n. 33, e successive modificazioni. Per l’omissione o il ritardo nella rendicontazione si applica l’articolo 337 del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827. Al fine di garantire la trasparenza dei flussi finanziari e della rendicontazione di cui al presente comma sono vietati girofondi tra le contabilità speciali. 5. Per la prosecuzione e il completamento degli interventi e delle attività previste dalle ordinanze adottate ai sensi dell’articolo 25 ove non ultimati o conclusi alla scadenza dello stato di emergenza di rilievo nazionale la durata della contabilità speciale può essere prorogata per un periodo di tempo determinato e comunque non superiore a 36 mesi dalla scadenza del primo termine individuato ai sensi dell’articolo 24, comma 3. Per gli ulteriori interventi ed attività da porre in essere secondo le ordinarie procedure di spesa con le disponibilità che residuano alla chiusura della contabilità speciale, le risorse ivi giacenti possono essere trasferite alla regione ovvero, ove esistenti, alle agenzie regionali preposte allo svolgimento della funzione di protezione civile o ai soggetti attuatori competenti. Per gli interventi e le attività di cui al presente comma di competenza di Amministrazioni dello Stato, le risorse finanziarie relative che residuano sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per la successiva riassegnazione. 6. Le risorse derivanti dalla chiusura delle contabilità speciali di cui al presente articolo sono vincolate alla realizzazione degli interventi previsti nei piani di attuazione delle ordinanze adottate ai sensi dell’articolo 25. Al fine di favorire l’utilizzo delle risorse derivanti dalla chiusura delle contabilità speciali di cui al presente comma secondo le procedure ordinarie di spesa, si applica quanto previsto dall’articolo 1, commi 787, 788, 789 e 790 della legge 27 dicembre 2017, n. 205. 7. Fermo quanto previsto dall’articolo 1 del decreto-legge 25maggio 1994, n. 313, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 luglio 1994, n. 460, fino alla cessazione degli effetti delle ordinanze di protezione civile, resta sospesa ogni azione esecutiva, ivi comprese quelle di cui agli articoli 543 e seguenti del codice di procedura civile e quelle di cui agli articoli 91 e seguenti del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e sono privi di effetto i pignoramenti comunque notificati. 8. Il comma 7, si applica alle risorse comunque dirette a finanziare le contabilità speciali istituite con ordinanze di protezione civile; tali risorse sono insuscettibili di pignoramento o sequestro fino alla definitiva chiusura delle pertinenti contabilità speciali. 9. Le controversie relative all’esecuzione di interventi ed attività realizzati in base alle ordinanze di cui all’articolo 25 o comprese in programmi di ricostruzione di territori colpiti da calamità naturali non possono essere devolute a collegi arbitrali. 10. Al fine di assicurare risparmi di spesa, i compromessi e le clausole compromissorie inserite nei contratti stipulati per la realizzazione d’interventi o per l’espletamento di attività connessi alle dichiarazioni di stato di emergenza ai sensi dell’articolo 24, sono nulli. 11. Per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali emessi a seguito delle controversie relative all’esecuzione di interventi ed attività derivanti dal presente decreto, il termine previsto dall’articolo 14, comma 1, del decreto-legge 31 dicembre1996, n.669, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n.30, è fissato in centottanta giorni”.

  7. Sono state fatte salve alcune gestioni fuori bilancio aventi caratteristiche peculiari (artt. 2, 10, 18 e 19); quelle di dimensioni minori (art. 20, co. 1, parte I); per la gestione dei beni confiscati (art. 20, co. 1, II parte); per i fondi di rotazione (art. 26) e per le casse conguaglio prezzi (art. 25, co. 5 del D.L. n. 8/1993, convertito in legge n. 68/1993).

  8. L’art. 8, comma 5, recita: “Le operazioni di liquidazione delle gestioni soppresse sono demandate al Ministero del tesoro – Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale per gli affari generali e per la gestione del patrimonio degli enti soppressi, ai sensi della legge 4 dicembre 1956, n. 1404, e successive modificazioni.”

  9. La norma ha riformulato integralmente l’art. 5 della Legge 468/1978, poi abrogata dalla Legge n. 196/32009, a decorrere dall’1/1/2010: “5. Integrità, universalità ed unità del bilancio. 1. I criteri dell’integrità, dell’universalità e dell’unità del bilancio dello Stato costituiscono profili attuativi dell’articolo 81 della Costituzione. 2. Sulla base del criterio dell’integrità, tutte le entrate devono essere iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione e di altre eventuali spese ad esse connesse. Parimenti, tutte le spese devono essere iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate. 3. Sulla base dei criteri dell’universalità e dell’unità, è vietato gestire fondi al di fuori del bilancio, ad eccezione dei casi consentiti e regolati dalla legge di riordino complessivo della materia. 4. È vietata altresì l’assegnazione di qualsiasi provento per spese o erogazioni speciali, salvo i proventi e le quote di proventi riscossi per conto di enti, le oblazioni e simili, fatte a scopo determinato. 5. Restano valide le disposizioni legislative che prevedono la riassegnazione ai capitoli di spesa di particolari entrate.”

  10. Si consideri il seguente testo dell’art. cit., commi 1-4: “1. Entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, i competenti organi delle gestioni fuori bilancio, amministrate ai sensi dell’art. 9 della legge 25 novembre 1971, n. 1041, modificato dall’art. 33 della legge 5 agosto 1978, n. 468, ove non siano già titolari di conti presso la tesoreria dello Stato e le cui entrate, escluse le partite di giro, superano 1 miliardo di lire, limite che potrà essere adeguato con decreto del Ministro del tesoro, sono tenuti ad attivare contabilità speciali infruttifere presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, competenti per territorio, cui devono affluire le disponibilità delle gestioni medesime. 2. Le gestioni fuori bilancio sono tenute anche all’adozione di un preventivo di cassa. Alle predette gestioni si applicano le disposizioni di cui all’art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119, e successive modificazioni ed integrazioni. 3. Gli organi di cui al comma 1 sono obbligati a trasmettere al Ministero del tesoro gli elementi previsionali e i dati periodici dei flussi di cassa nei termini previsti dal comma 7 dell’art. 30 della legge 5 agosto 1978, n. 468, quale risulta modificato dall’art. 10 della legge 23 agosto 1988, n. 362, secondo un prospetto da predisporre da parte del Ministero stesso.4. Le gestioni fuori bilancio, esclusi i fondi di rotazione, per le quali non è stato legislativamente previsto un termine di durata inferiore, si intendono soppresse allo scadere del biennio dalla data di entrata in vigore del presente decreto.”

  11. Cfr. Art. 24. (Procedure di controllo) “1. Per le gestioni escluse dall’applicazione dell’art. 8, comma 4, del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1989, n. 155, la Corte dei conti, in sede di esame dei rendiconti o bilanci consuntivi, si pronunzia sulla regolarità della relativa gestione e riferisce al Parlamento sull’andamento e sui risultati di tutte le gestioni fuori bilancio con un’unica relazione, nella medesima sezione della relazione annuale sul rendiconto generale dello Stato di cui all’art. 23 della presente legge. 2. In seguito alle pronunzie di cui al comma 1 le Amministrazioni competenti e gli organi gestori sono tenuti a rivalutare le fattispecie oggetto delle pronunzie stesse e ad adottare i corrispondenti provvedimenti, da comunicare alla Corte dei conti. La rivalutazione costituisce un procedimento d’ufficio ai sensi e per gli effetti dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e si conclude, quando riferita alle pronunzie di illegittimità degli atti, con un provvedimento espresso di annullamento o di conferma degli atti medesimi, soggetto al controllo della Corte dei conti in via preventiva. Ove detto provvedimento non intervenga nel termine di trenta giorni, o nel diverso termine previsto dalle leggi o dai regolamenti che riguardano le singole gestioni, gli atti dichiarati illegittimi cessano di avere efficacia e gli eventuali ulteriori effetti si producono nella diretta responsabilità dei soggetti che li hanno emessi.” (in argomento, Sez. contr., III coll., nn. 114/1997, 14/1998, 5/1999; Sez. centr. contr., II coll., n. 4/2002/G, Sez. reg. contr. Camp. n. 4/2002).

  12. Si veda il testo integrale della norma: Art. 5-quater (Misure di semplificazione per l’acquisto di dispositivi medici). 1. Al fine di conseguire la tempestiva acquisizione dei dispositivi di protezione individuali nonché medicali necessari per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 di cui alla delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri è autorizzato all’apertura di apposito conto corrente bancario per consentire la celere regolazione delle transazioni che richiedono il pagamento immediato o anticipato delle forniture. 2. Al conto corrente di cui al comma 1 ed alle risorse ivi esistenti si applica l’articolo 27, commi 7 e 8, del codice di cui al decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1. 3. In relazione ai contratti relativi all’acquisto dei dispositivi di cui al comma 1, nonché per ogni altro atto negoziale conseguente alla urgente necessità di far fronte all’emergenza di cui allo stesso comma 1, posto in essere dal Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri e dai soggetti attuatori, non si applica l’articolo 29 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 novembre 2010, recante “Disciplina dell’autonomia finanziaria e contabile della Presidenza del Consiglio dei ministri”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 286 del 7 dicembre 2010, e tali atti sono altresì sottratti al controllo della Corte dei conti. Per gli stessi atti la responsabilità contabile e amministrativa è comunque limitata ai soli casi in cui sia stato accertato il dolo del funzionario o dell’agente che li ha posti in essere o che vi ha dato esecuzione. Gli atti di cui al presente comma sono immediatamente e definitivamente efficaci, esecutivi ed esecutori, non appena posti in essere.”

  13. A tal riguardo, si registrano nella giurisprudenza della Corte dei conti, già i primi arresti relativi al controverso art. 21 del D.L. n. 76/2020, proprio in materia di interpretazione del dolo e di restrizione del coefficiente soggettivo della colpa grave, con riguardo ad attività poste in essere a far data dal 17 luglio 2020 sino al 31 dicembre 2020.

    In particolare, la sentenza n. 263 del 12 ottobre scorso della I Sezione centrale di appello, dando continuità al precedente pronuncia della medesima Sezione n. 234 del 2020, ha ribadito che la norma in questione ha valore sostanziale e non processuale e, dunque, non è applicabile agli illeciti commessi in epoca anteriore; e che in ogni caso, “quand’anche la si volesse concepire come norma processuale (pertanto soggetta al principio del tempus regit actum a carattere retroattivo), riferendosi alla formazione della prova del dolo medesimo, proprio in virtù di siffatto principio la restrizione in questione non potrebbe farsi retroagire al momento in cui essa non operava per il p.m., al quale, diversamente opinando, sarebbe poi paradossalmente preclusa una integrazione probatoria in appello, giusta il disposto dell’art. 194 c.g.c”.

  14. L’ampio dibattito che, ormai da anni, la dottrina sta sviluppando in ordine ai fattori che impediscono all’apparato burocratico pubblico di assicurare adeguati livelli di efficienza ed efficacia della propria azione ed alle prospettive concrete di superamento degli stessi, sembra riproporre in chiave attuale il senso delle lucide riflessioni dedicate da Max Weber alla burocrazia, nell’apposita sezione della sua opera “Economia e Società”, intitolata “Essenza, presupposti e svolgimento del potere burocratico”: dal principio “delle competenze” a quello “della gerarchia degli uffici”, nel cui ambito però “la subordinazione gerarchica non vuol dire, almeno negli uffici pubblici, che l’istanza <superiore> sia abilitata a richiamare a sé gli affari dell’istanza <inferiore>. La regola è proprio l’opposto…”; dal “dovere di fedeltà di ufficio” che esprime la funzionalizzazione ad uno scopo oggettivo, ad “idee di valore realizzate in una comunità”, al carattere “professionale” dell’ufficio, alla necessità di uno stabile sistema di imposte per sostenere l’esistenza dell’apparato burocratico. Ma anche i profili degenerativi del potere burocratico: l’autoreferenzialità e la strenua difesa dei propri spazi, lo strumento del “segreto d’ufficio”: “Ogni burocrazia cerca di accrescere questa superiorità del sapere professionale mediante il segreto delle sue cognizioni e intenzioni. L’amministrazione burocratica è per tendenza un’amministrazione con esclusione della pubblicità. La burocrazia protegge dalla critica, per quanto può, ciò che essa conosce e ciò che essa fa”.

  15. Si consideri, atto cit.: “Trovare il giusto equilibrio, in modo tale da pervenire a decisioni proporzionate, non discriminatorie, trasparenti e coerenti, che siano inoltre in grado di garantire il livello di protezione prestabilito, richiede un processo decisionale strutturato basato su informazioni particolareggiate e obiettive di carattere scientifico o di altro tipo. Tale struttura è fornita dai tre elementi dell’analisi dei rischi: la valutazione del rischio, la scelta della strategia di gestione del rischio e la comunicazione del rischio. […Omissis…] A livello comunitario, il solo riferimento esplicito al principio di precauzione è contenuto nel titolo dedicato all’ambiente del Trattato CE, e più in particolare l’articolo 174. Non bisogna per questo dedurne che il principio sia applicabile solo in materia ambientale (Allegato I, Rif. 2, 3 e 4). Anche se il principio è menzionato nel Trattato, esso non vi è definito. Come altre nozioni generali contenute nella legislazione, quali la sussidiarietà o la proporzionalità, spetta ai responsabili politici e, in ultima analisi, alle istanze giurisdizionali precisare i contorni di questo principio. In altri termini, la portata del principio di precauzione è collegata anche all’evoluzione giurisprudenziale che, in qualche modo, è influenzata dai valori sociali e politici che prevalgono in una società. Non bisogna per questo concludere che la mancanza di definizione si traduca in una incertezza giuridica. La pratica acquisita in materia di ricorso al principio di precauzione dalle istanze comunitarie e il controllo giurisdizionale consentono, infatti, di attribuire una portata sempre più precisa a tale nozione”.

  16. Si veda, Massimo Luciani, “Fobonomia”, in “Bilancio, comunità, persona” – n. 2/2020.

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