Gratuità del trasporto scolastico per disabili

Scritto da
Magistrato della Corte dei conti, referendario

Nota a Consiglio di Stato parere 403 del 15 marzo 2021

La Sezione I del Consiglio di Stato, con il parere n. 403 del 15 marzo 2021, adottato in sede di istruttoria di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi degli artt. 8 e ss. del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, si pronuncia in merito al servizio di trasporto scolastico di uno studente con disabilità e alla sua totale onerosità per l’ente locale di riferimento.

In estrema sintesi, la Giunta dell’ente locale, nel procedere all’organizzazione del trasporto della minore – riconosciuta “portatrice di handicap in situazione di gravità” ai sensi della legge n. 104/1992 – dalla residenza alla sede della scuola primaria di destinazione, inquadrava il servizio in parola nell’ambito della disciplina dei servizi socio-assistenziali e, conseguentemente, riteneva sussistente un obbligo di partecipazione del soggetto fruitore agli oneri del servizio.

Gli atti adottati dall’ente sono stati impugnati, in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, deducendo sia il vizio di violazione di legge, con particolare riferimento all’art. 28, comma 1, della legge n. 118/1971, sia quello di eccesso di potere.

In via preliminare, si fa presente che, ai sensi dell’art. 28, comma 1, lett. a), della legge n. 118/1971, ai mutilati ed invalidi civili che non siano autosufficienti e che frequentino la scuola dell’obbligo o i corsi di addestramento professionale finanziati dallo Stato viene assicurato il trasporto gratuito dalla propria abitazione alla sede della scuola o del corso e viceversa.

Secondo parte ricorrente, in buona sostanza, il servizio in parola attiene al trasporto scolastico, strumentale a garantire il diritto all’istruzione delle persone con disabilità e, pertanto, tale inquadramento dovrebbe comportare la non onerosità del servizio per la famiglia della minore, sulla base sia della normativa nazionale sopra citata, sia della normativa e della giurisprudenza, europea e internazionale, formatasi sul tema.

La Sezione I del Consiglio di Stato ha ritenuto i motivi del ricorso fondati.

Il diritto all’istruzione delle persone affette da disabilità ha, come noto, rilevanza costituzionale, con particolare riguardo all’art. 2 (tutela dei diritti inviolabili dell’uomo e principio di solidarietà), all’art. 3 (principio di uguaglianza), all’art. 34 (apertura della scuola a tutti) e all’art. 38 (diritto all’educazione anche in presenza di una disabilità) della Carta costituzionale.

L’integrazione scolastica delle persone con disabilità richiede adattamenti sia logistici che didattici alla singola persona, attraverso la definizione di percorsi educativi individualizzati che riflettano le difficoltà specifiche di ciascuno studente con disabilità e le caratteristiche del gruppo in cui l’inserimento deve essere realizzato.

Tali diritti hanno avuto pieno riconoscimento anche sul piano europeo ed internazionale e il Consiglio di Stato, in proposito, richiama espressamente l’articolo 26 della Carta dei diritti fondamentali della Unione Europea, l’art. 2 del Primo Protocollo della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, primo comma, l’art. 15 della Carta Sociale Europea (G.I. c. Italia, Corte Europea dei diritti dell’uomo, prima sezione, 10 settembre 2020), nonché la Convenzione di New York del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone disabili, entrata in vigore il 3 maggio 2008 e resa esecutiva in Italia con la legge 3 marzo 2009, n. 18.

In particolare, l’articolo 24 della Convenzione di New York sopra citata regola il diritto all’istruzione, sancendo il principio secondo cui (comma 2) “Nel realizzare tale diritto, gli Stati Parti dovranno assicurare che: (a) le persone con disabilità non vengano escluse dal sistema di istruzione generale sulla base della disabilità e che i bambini con disabilità non siano esclusi da una libera ed obbligatoria istruzione primaria gratuita o dall’istruzione secondaria sulla base della disabilità; (b) le persone con disabilità possano accedere ad un’istruzione primaria e secondaria integrata, di qualità e libera, sulla base di eguaglianza con gli altri, all’interno delle comunità in cui vivono; (c) un accomodamento ragionevole venga fornito per andare incontro alle esigenze individuali; (d) le persone con disabilità ricevano il sostegno necessario, all’interno del sistema educativo generale, al fine di agevolare la loro effettiva istruzione; (e) efficaci misure di supporto individualizzato siano fornite in ambienti che ottimizzino il programma scolastico e la socializzazione, conformemente all’obiettivo della piena integrazione”.

Sulla base del quadro normativo nazionale ed internazionale descritto, il Consiglio di Stato osserva che il diritto all’istruzione dei disabili, ascritto alla categoria dei diritti fondamentali, passa attraverso l’attivazione dell’Amministrazione scolastica per la sua garanzia, mediante l’adozione delle doverose misure di integrazione e sostegno, atte a rendere possibile ai disabili la frequenza delle scuole e l’insieme delle pratiche di cura e riabilitazione necessarie per il superamento ovvero il miglioramento della condizione di disabilità (CGARS n. 482/2020).

Ciò posto, nel ritenere che il servizio parola attiene al trasporto scolastico e non a quello socio-sanitario (“…La circostanza che la minore disabile fruisca presso l’istituto anche di prestazioni sanitarie riabilitative non modifica la natura del trasporto che rimane scolastico. Così come le particolari condizioni fisiche che richiedono un trasporto assistito non modificano la finalità del trasporto che rimane scolastico…”), dunque da erogarsi a titolo gratuito, il Consiglio di Stato si esprime, rigettandola, anche in merito all’eccezione formulata dall’ente locale, secondo cui il diritto al trasporto scolastico va garantito nella misura delle risorse disponibili e comunque nell’ambito del vincolo della parità di bilancio.

A tale proposito, nel parere si evidenzia che “La tesi non è condivisibile ed è stata rigettata dalla giurisprudenza di questo Consiglio che ha affermato che “ non costituisce ostacolo alla qualificazione di diritto soggettivo l’art. 26 della legge n. 104 del 1992, laddove, al primo comma, demanda alle Regioni di disciplinare le modalità con le quali i Comuni dispongono interventi per consentire alle persone handicappate di muoversi liberamente sul territorio, usufruendo alle stesse condizioni degli altri cittadini, dei servizi di trasporto collettivo appositamente adattati o di servizi alternativi, prevedendo, al secondo comma, che i comuni assicurano modalità di trasporto individuali per le persone handicappate non in grado di servirsi dei mezzi pubblici <<nell’ambito delle proprie ordinarie risorse di bilancio>> ( Cons. Stato, sez. V, 809/2018). La medesima pronuncia ha chiarito che “ la pretesa di trasporto gratuito scolastico vantata da un determinato alunno portatore di handicap accertato ai sensi della legge n. 104 del 1992 assume la consistenza di diritto soggettivo, rientrando in quel <<nucleo indefettibile di garanzia per gli interessati>> (come su individuato dalla Consulta), che non è consentito nemmeno al legislatore, ed a maggior ragione alla pubblica amministrazione, escludere del tutto in forza di vincoli derivanti dalla carenza di risorse economiche, in quanto finirebbe per essere sacrificato il diritto fondamentale allo studio e all’istruzione […]” sicché “il servizio pubblico di trasporto acquisisce la detta (ulteriore) finalità assistenziale del diritto all’istruzione scolastica costituzionalmente garantito, e deve perciò prevalere sulle esigenze di natura finanziaria, di modo che disposizioni legislative contrarie darebbero luogo a serie questioni di legittimità costituzionale, così come d’altronde ripetutamente affermato in riferimento alla materia dell’organizzazione scolastica e degli insegnanti di sostegno” (cfr. Cons. Stato, VI, n. 2320/17 ed altre cit.) ( Cons. di Stato, sez. V, 809/2018)”.

Sulla scorta di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ritiene, in conclusione, che il ricorso debba essere accolto e che il servizio dovrà essere reso a titolo gratuito, in conformità all’art. 28, comma 1, della legge n. 118/1971, al principio del divieto di discriminazione di cui agli articoli 21 e ss. della Carta dei diritti fondamentali UE e all’articolo 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Da tutto quanto sopra evidenziato, emerge come il parere in commento abbia il pregio di affrontare tematiche molto sensibili, mettendo a confronto principi e valori costituzionalmente garantiti, quali il diritto all’istruzione delle persone con disabilità e il rispetto dell’equilibrio di bilancio, pronunciandosi, in definitiva, in termini di prevalenza del primo sul secondo.

Sul punto, non può non richiamarsi la sentenza della Corte costituzionale n. 275 del 19 ottobre 2016, che ha ben chiarito quale debba essere il parametro di riferimento, laddove vi sia un rischio concreto di comprimere diritti sociali costituzionalmente garantiti.

A tale proposito, nella sentenza in parola si legge che “A parte il fatto che, una volta normativamente identificato, il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo il diritto allo studio e all’educazione degli alunni disabili non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali, è di tutta evidenza che la pretesa violazione dell’art. 81 Cost. è frutto di una visione non corretta del concetto di equilibrio del bilancio…È la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.

Partendo dall’assunto per cui è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione, ne deriva che idonee ed attente politiche di programmazione della spesa, adottate su tali basi, possono costituire la condizione necessaria per una effettiva tutela dei diritti incomprimibili della persona con disabilità, da parte della Pubblica Amministrazione, nonché per evitare che situazioni, come quella affrontata nel parere in esame, si possano presentare nella gestione quotidiana dei servizi da parte degli enti.

In definitiva, politiche di programmazione della spesa, analitiche e ben ponderate, possono contribuire alla tutela dei diritti incomprimibili della persona con disabilità (nel caso di specie, diritto all’istruzione), nella misura in cui l’attendibilità, la congruità e la coerenza, interna ed esterna, dei documenti di programmazione sono prova dell’affidabilità e credibilità dell’ente, per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo civile delle comunità di riferimento.

Del resto, come ricordato dalla stessa Consulta, la natura fondamentale del diritto all’istruzione delle persone con disabilità impone alla discrezionalità del legislatore un limite invalicabile nel «rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati» (sentenza n. 80 del 2010), tra le quali rientra il servizio di trasporto scolastico e di assistenza poiché, per lo studente disabile, esso costituisce una componente essenziale ad assicurare l’effettività del medesimo diritto.

Da ultimo, si fa presente che, su aspetti correlati (seppur non identici) alla tematica in esame, si è di recente pronunciata la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con la deliberazione n. 25/SEZAUT/2019/QMIG. In particolare, la Corte dei conti ha enunciato il seguente principio di diritto, a proposito della quota di partecipazione delle famiglie per l’accesso ai servizi di trasporto degli alunni:

Gli Enti locali, nell’ambito della propria autonomia finanziaria, nel rispetto degli equilibri di bilancio, quali declinati dalla legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019) e della clausola d’invarianza finanziaria, possono dare copertura finanziaria al servizio di trasporto scolastico anche con risorse proprie, con corrispondente minor aggravio a carico all’utenza.

Fermo restando i principi di cui sopra, laddove l’Ente ne ravvisi la necessità motivata dalla sussistenza di un rilevante e preminente interesse pubblico oppure il servizio debba essere erogato nei confronti di categorie di utenti particolarmente deboli e/o disagiati, la quota di partecipazione diretta dovuta dai soggetti beneficiari per la fruizione del servizio può anche essere inferiore ai costi sostenuti dall’Ente per l’erogazione dello stesso, o nulla o di modica entità, purché individuata attraverso meccanismi, previamente definiti, di gradazione della contribuzione degli utenti in conseguenza delle diverse situazioni economiche in cui gli stessi versano”.

La Corte, sebbene non direttamente interpellata sullo specifico tema del trasporto scolastico delle persone con disabilità, ritiene ammissibile la possibilità sia che gli enti eroghino gratuitamente il servizio nei confronti delle categorie di utenti più deboli e/o disagiati, laddove sussista un rilevante e preminente interesse pubblico, sia che stessi definiscano un piano diversificato di contribuzione delle famiglie beneficiarie del servizio, tenuto conto delle previsioni di cui al d.lgs. n. 63/2017 e all’art. 117 del TUEL, in una cornice normativa che deve “tenere insieme” due valori costituzionalmente rilevanti, quali l’equilibrio di bilancio e il diritto allo studio.

Nel caso delle persone con disabilità, come sopra evidenziato, l’obbligo di garantire la gratuità del servizio di trasporto scolastico è, invece, rafforzato e la doverosità della sua erogazione è tale da imporsi alle necessità di bilancio.

La sentenza: https://www.giustizia-amministrativa.it/web/guest/-/oneri-economici-del-servizio-di-trasporto-dello-studente-disabile

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