Giurisdizione contabile e distinzione tra responsabilità amministrativa e responsabilità contabile.

Nota a  Cass., Sez. Un., ord. n. 24778/2026

L’ordinanza in commento, resa a seguito di regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla stessa Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ha per oggetto l’azione erariale promossa nei confronti del Vescovo di Trapani e della Diocesi per la distrazione, a fini privati, di somme provenienti dalla quota dell’otto per mille del gettito Irpef (art. 47 l. n. 222/1985), per un importo superiore a quattrocentomila euro. Le Sezioni Unite, ritenuto ammissibile il regolamento^[1], hanno dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, valorizzando la genesi pattizia della disciplina del finanziamento della Chiesa cattolica, il principio di autonomia e indipendenza sancito dall’art. 7 Cost. e un assetto di rendicontazione e di controllo rimesso alla CEI e all’ordinamento canonico.

In disparte dalla fattispecie da cui origina la pronuncia in rassegna e che riveste sicuro interesse per quanto riguarda i rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica, in questa sede si intende porre in evidenza alcuni aspetti dell’approfondito percorso argomentativo svolto, per quanto attiene, in particolare, alla netta distinzione tra responsabilità contabile e responsabilità amministrativa, non sempre altrettanto nitidamente tracciata dalla giurisprudenza e destinata ad assumere, nella fase di ridefinizione della responsabilità erariale aperta dalla L. 7 gennaio 2026, n. 1, un rilievo tutt’altro che marginale^[2].

La Suprema Corte, prendendo le mosse dall’art. 103, comma 2, Cost., che, come noto, attribuisce alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, ha modo di precisare, in modo assolutamente cristallino, come quest’ultima non debba essere considerata come un blocco unitario, ma considerando le due species di responsabilità che la integrano, caratterizzati da un autonomo sistema di presupposti e delineando anche quello che appare un diverso ancoraggio a livello costituzionale, operando l’interpositio legislatoris e, dunque, la discrezionalità del legislatore nella perimetrazione della sola responsabilità amministrativa. Ciò si pone in linea di stretta coerenza con quanto riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 59/2024, ove per quanto attiene al fondamento del giudizio di conto e alla correlata giurisdizione esclusiva della Corte dei conti – ex art. 103, comma 2, Cost., volta alla «tutela del pubblico danaro» (sentenze Corte cost. n. 169 del 2018, n. 371 del 1998, n. 185 del 1982, n. 68 del 1971), si è affermato che esso debba individuarsi nel principio generale del nostro ordinamento, granitico nella giurisprudenza costituzionale, «che il pubblico denaro proveniente dalla generalità dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni debba esser assoggettato alla garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto giudiziale» (sentenze n. 1007 del 1988 e n. 114 del 1975). Ne discende, in ossequio al principio di necessarietà del giudizio di conto, «l’obbligatorietà della resa del conto giudiziale da parte di chi ha maneggio di denaro o valori pubblici; in applicazione di tale principio a nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia comunque maneggio di denaro e valori di proprietà dell’ente è consentito sottrarsi a questo fondamentale dovere (ancora sentenze n. 1007 del 1988, n. 114 del 1975)».

Da un lato, dunque, la responsabilità contabile in senso stretto, oggetto del giudizio di conto (artt. 137 ss. c.g.c.), che presuppone la qualifica di agente contabile: qualifica riconosciuta a chi riscuote entrate pubbliche, esegue pagamenti, riceve somme dovute allo Stato o ha, più semplicemente, il «maneggio» di denaro pubblico, anche di fatto e a prescindere dal titolo in forza del quale ne dispone. Il giudizio di conto, si precisa nel provvedimento in esame, ha come destinatari non gli ordinatori di spesa, ma gli agenti contabili, e la gestione deve svolgersi «secondo uno schema procedimentale di tipo contabile», con obbligo di rendicontazione nei rapporti tra l’agente e l’ente proprietario del denaro gestito, rendiconto che assume la natura di conto giudiziale^[3].

Dall’altro, la responsabilità amministrativa (art. 82 R.D. n. 2440/1923; art. 52 R.D. n. 1214/1934), che grava sugli agenti pubblici legati all’amministrazione da un rapporto di impiego o di servizio e che con condotte dolose o gravemente colpose cagionino un danno suscettibile di quantificazione economica; rapporto di servizio da intendere, nella sua accezione funzionale, in modo tale da ricomprendere anche il privato beneficiario di sovvenzioni con vincolo di destinazione.

Significativo, in questa prospettiva, è che la stessa tesi della Procura venga esplicitata in chiave disgiuntiva: la Diocesi e il Vescovo avrebbero la qualifica di agenti contabili oppure, al pari di ogni altro beneficiario di sovvenzioni, risponderebbero in via amministrativa in quanto legati allo Stato da un rapporto di servizio. A ciascun corno dell’alternativa corrispondono, in vero, un diverso elemento qualificante (la qualità di agente contabile, il rapporto di servizio) e un diverso oggetto della cognizione: il conto e la restituzione, da un lato; la condotta e il danno, dall’altro.

Il provvedimento in rassegna si segnala proprio per la limpidezza con la quale distingue e ribadisce l’autonomia tra le due forme di responsabilità. Come noto, infatti, l’espressione «responsabilità contabile» viene impiegata nella prassi in modo ambivalente, potendo indicare sia qualsiasi responsabilità oggetto della giurisdizione contabile, sia una responsabilità con connotazione sostanziale diversa da quella amministrativa; specularmente, la locuzione «responsabilità amministrativa» è stata talora intesa come sineddoche comprensiva anche della prima^[4].

La bipartizione accolta dalle Sezioni Unite trova un solido ancoraggio nella ricostruzione storica e dogmatica dei due istituti^[5]. La responsabilità contabile affonda le proprie radici nel giudizio sui conti degli agenti contabili della l. n. 800/1862 e si fonda, secondo l’insegnamento dello Schiavello, sull’«inadempimento dell’obbligazione di restituzione secondo le modalità proprie del servizio», cui si affiancano obblighi strumentali di custodia e di rendicontazione^[6]. È solo con la riforma del 1923 (rr.dd. nn. 2440 e 2441) che si pongono le basi per l’autonomizzazione della responsabilità amministrativa, spezzandone la «connessione-assimilazione» con la prima^[7]. Ne discendono, per la responsabilità contabile, un regime probatorio peculiare, connotato da una inversione legale dell’onere della prova e da una presunzione di colpevolezza in funzione dell’ammanco, e la coerente esclusione del potere riduttivo, incompatibile con la natura restitutoria dell’obbligazione^[8]. La responsabilità amministrativa si atteggia, per converso, a species del genus responsabilità civile, di matrice aquiliana e di carattere composito, rispetto alla quale la sentenza di condanna è, per usare le parole della Corte costituzionale, «determinativa e costitutiva» del debito risarcitorio, spettando al giudice contabile stabilire, con valutazione discrezionale ed equitativa, quanta parte del danno accertato debba essere addossata al convenuto^[9].

L’ordinanza non fa espresso riferimento alla L. n. 1/2026, ma la distinzione che essa ribadisce assume, dopo la novella, un imprescindibile rilievo sistematico. La Riforma, la cui stessa intitolazione («… in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale») appare denotare la voluntas legislatoris di circoscrivere l’intervento novellativo alla sola responsabilità amministrativa, non appare incidere sulla responsabilità contabile propriamente detta^[10].

Nel percorso di assestamento in corso, rilevante non potrà che essere lo ius controversum pretorio. In questa prospettiva la pronuncia in commento, pur maturata in una materia del tutto peculiare, costituisce un tassello significativo di un più ampio itinerario di riscoperta del proprium e della specialità, anche vicendevole, delle due forme di responsabilità. Si riportano di seguito i passaggi più significativi della pronuncia in commento:

«L’art. 103, comma 2, Cost. statuisce che la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica. Detta giurisdizione ricomprende i giudizi di conto e i giudizi di responsabilità amministrativa a carico di dipendenti pubblici o da soggetti legati all’amministrazione da un rapporto di servizio (Corte cost., nn. 59/2024, 185/ 1982 e 68/1971).

La responsabilità contabile in senso stretto, che è oggetto del giudizio di conto (artt. 137 e ss. del d.lgs. n. 174/2016 – Codice di giustizia contabile), presuppone il possesso della qualifica di agente contabile in capo al responsabile del danno, qualifica che compete, oltre agli agenti consegnatari (addetti alla conservazione di generi, oggetti e materie di

pertinenza della pubblica amministrazione), a chi ha riscuote le entrate pubbliche, esegue i pagamenti, riceve somme dovute allo Stato o delle quali lo Stato diventa debitore, o, più semplicemente, ha il maneggio di denaro pubblico o, anche senza legale autorizzazione, si ingerisce negli incarichi anzidetti (cd. agenti contabili di fatto; art. 74 del R.D. n. 2440 del 1923 – Disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato – e art. 178 del R.D. n. 827 del 1924 – Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato), prescindendo dal titolo giuridico in forza del quale il soggetto – pubblico o privato – dispone delle somme.

Tale titolo può, infatti, consistere in un atto amministrativo, in un contratto o anche mancare del tutto (Cass., SU, n. 12167/2001; Cass., SU, nn. 846/74 e n. 232/99). Il giudizio di conto ha, quindi, come destinatari non i cd. ordinatori di spesa, ma gli agenti contabili in senso stretto (Corte cost., n. 292/2001); la gestione del denaro pubblico deve svolgersi «secondo uno schema procedimentale di tipo contabile” e comporta l’obbligo di rendicontazione nei rapporti tra l’agente contabile e l’ente proprietario dei beni o del danaro gestito; il rendiconto assume la natura di conto giudiziale (Corte cost., n. 59/2024; Cass., SU, n. 9204/1994; Cass., SU, n. 12367/2001).

3.1 La responsabilità amministrativa disciplinata dall’art. 82 del R.D. n. 2440/1923 – Disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato – e dall’art. 52 del R.D. 1214/1934 – Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti – si configura, invece, a carico degli agenti pubblici, legati all’amministrazione da un rapporto di impiego o di servizio, che con i propri comportamenti o provvedimenti dolosi o gravemente colposi cagionino un danno suscettibile di quantificazione economica alla pubblica amministrazione.

In particolare, il rapporto di servizio che rileva ai fini della giurisdizione viene in essere quando il responsabile abbia il compito di svolgere una determinata attività in favore della Pubblica Amministrazione, assumendo vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento di esigenze di interesse pubblico (Cass., SU, n. 15599/2009; Cass., SU, n. 22652/2008; Cass., SU, n. 24002/2007; Cass., SU, n. 22513/2006; Cass., SU, n. 1377/2006).

Anche il privato che ottenga sovvenzioni o fondi pubblici con vincolo di destinazione e li distragga per scopi estranei a quelli per cui sono stati erogati è chiamato a rispondere del danno alle casse pubbliche, poiché è tenuto a concorrere alla realizzazione del programma perseguito dalla pubblica amministrazione ed assume la stessa posizione di un dipendente o amministratore pubblico (cd. nozione funzionale di rapporto di servizio:

Cass., SU, n. 18991/2017, Cass., SU, n. 13245/2019, Cass., SU, n. 9768/2023, Cass., SU, n. 33845/2021, Cass., SU, n. 19086/2020, Cass., SU, n. 9963/2010 e Cass., SU, n. 15490/2020; Cass., SU, nn. 4511/2006, Cass., SU, n. 3367/2007; Cass., SU, n. 14101/2006).

3.2. La tesi della Procura contabile, secondo cui la Diocesi e il Vescovo hanno la qualifica di agenti contabili o che – al pari di ogni altro beneficiario di sovvenzioni – incorrono in responsabilità amministrativa poiché legati allo Stato da un rapporto di servizio, non può essere condivisa.

La giurisprudenza costituzionale ha spiegato che la perimetrazione dell’area della giurisdizione contabile, in relazione alle diverse fattispecie di responsabilità amministrativa, è rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario e non opera automaticamente in base all’art. 103 Cost. (Corte cost., n. 189/1984), pur essendo suscettibile di espansione in via interpretativa ove sussistano i presupposti soggettivi e oggettivi della responsabilità erariale, in carenza di una regolamentazione specifica (Corte cost. nn. 385/1996 e 24/1993). “Lungi dall’essere incondizionata”, la sfera di attribuzioni della Corte dei conti deve mantenersi, oltre che all’interno dei confini della materia «contabilità pubblica», anche entro «i limiti segnati da altre norme e principi costituzionali» (Corte cost., nn. 773/ 1988, 129/1981 e 110/1970)».

1. Cass., Sez. Un., n. 4664/2026, n. 15122/2022 e n. 32727/2018, richiamate in motivazione a sostegno della proponibilità del regolamento anche da parte della Procura che ha dato impulso al giudizio; la Corte richiama altresì l’art. 16 c.g.c., che rinvia all’art. 41 c.p.c. ↑
2. In questa Rivista, da ultimo, cfr. G. GUIDA, Responsabilità amministrativa e responsabilità contabile: le nuove prospettive, in Bilancio Comunità Persona, 1/2026, 71 ss., spec. Premessa e §§ 1-2. ↑
3. Corte cost. 18 aprile 2024, n. 59, e n. 292/2001. ↑
4. L. SCHIAVELLO, La nuova conformazione della responsabilità amministrativa, Milano, 2001, 40, ove si evidenzia come l’espressione possa essere usata «sia per indicare qualsiasi responsabilità oggetto della giurisdizione contabile e sia come denominazione di una responsabilità con connotazione sostanziale diversa da quella “amministrativa”». ↑
5. Per i necessari approfondimenti bibliografici si rinvia in questa Rivista a G. GUIDA, Responsabilità amministrativa e responsabilità contabile, cit., §§ 1-2. ↑
6. L. SCHIAVELLO, La nuova conformazione, cit., 165 ss., ove si precisa che all’obbligazione di restituzione si affiancano obblighi a carattere strumentale, quali la custodia e la rendicontazione, in relazione alla tipologia di gestione. ↑
7. L. SCHIAVELLO, voce Processo contabile, in Enciclopedia del diritto, XXXVI, Milano, 1987, 713 ss., 730. ↑
8. Corte dei conti, Sez. giur. Piemonte, n. 299/2019; Sez. giur. Calabria, n. 100/2025; Sez. giur. Liguria, n. 26/2024; artt. 33 e 194 R.D. n. 827/1924. ↑
9. Corte cost. n. 183/2007, che distingue il danno accertato secondo il principio di causalità materiale dal danno addossato al responsabile; cfr. inoltre Corte cost. n. 132/2024; P. MADDALENA, La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa, in LexItalia.it, 1/2002; F. GARRI, La responsabilità per danno erariale, Milano, 1965, 72 ss. ↑
10. A. BECCIA – A. TOLINO, La legge n. 1/2026 alla prova d’impatto con il sistema della responsabilità degli agenti contabili: alcune considerazioni a prima lettura, in Giustiziacivile.com, 5, 2026; G. GUIDA, Responsabilità amministrativa e responsabilità contabile, cit., § 4, ove si evidenzia come nella novella non vi sia alcun riferimento alla responsabilità contabile o al giudizio di conto, né nei lavori preparatori, né nella sentenza della Corte costituzionale n. 132/2024. ↑