La Corte Costituzionale boccia la legge regionale dell’Abruzzo su l’Aquila capoluogo
Corte costituzionale sentenza 30 ottobre 2019, n. 227
Con la pronuncia in epigrafe, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 24 agosto 2018, n. 28, recante «Abruzzo 2019 – Una legge per L’Aquila Capoluogo: attraverso una ricostruzione, la costruzione di un modello di sviluppo sul concetto di Benessere Equo e Sostenibile (BES)».
Detta legge ha previsto una serie di disposizioni, volte a precisare «l’inquadramento della funzione dell’Aquila Città capoluogo di Regione e del suo territorio nel complessivo assetto della Regione Abruzzo, in attuazione dei principi di solidarietà e di coesione sociale che consentono di perseguire l’armonico ed adeguato sviluppo di tutte le aree della Regione».
A tal fine, la legge in parola ha contemplato la redazione di un programma di investimenti strategici, da realizzarsi nell’arco del periodo finanziario di riferimento.
Tuttavia, ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri, parte ricorrente, il provvedimento impugnato non ha indicato in alcun modo i mezzi con i quali far fronte ai nuovi oneri da essa previsti.
Di conseguenza, non esistendo le risorse per fronteggiare le spese ivi contemplate, la legge regionale de qua viola l’art. 81, terzo comma, Cost. e, per l’effetto, va dichiarata incostituzionale.
La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.
Tanto premesso, il Giudice delle Leggi ha reputato fondata la questione di legittimità costituzionale con riguardo al difetto di copertura della spesa.
Difatti, una legge così complessa e caratterizzata da interdipendenze finanziarie tra lo Stato, la Regione e gli enti territoriali, tutte subordinate alla volontarietà dell’adesione, al momento inesistente, avrebbe dovuto essere corredata, quantomeno, da un quadro degli interventi integrati finanziabili, dall’indicazione delle risorse effettivamente disponibili a legislazione vigente, da studi di fattibilità di natura tecnica e finanziaria e dall’articolazione delle singole coperture finanziarie, tenendo conto del costo ipotizzato degli interventi finanziabili e delle risorse già disponibili.
Al contrario, la legge non presenta alcun valido riferimento circa la sostenibilità economica di tali ambiziose iniziative.
Quanto sopra in considerazione del fatto che l’individuazione degli interventi e la relativa copertura finanziaria è stata effettuata dal Legislatore Regionale in modo generico, risultando priva di quella chiarezza finanziaria minima, richiesta dalla costante giurisprudenza della Corte Costituzionale in riferimento all’art. 81 Cost.
Difatti, l’accentuato rigore dell’art. 81 della Costituzione, nella sua vigente formulazione, trova una delle principali ragioni proprio nell’esigenza di evitare leggi-proclama sul futuro, del tutto carenti di soluzioni attendibili e, quindi, inidonee al controllo democratico ex ante ed ex post degli elettori (si veda in proposito sentenza n. 184 del 2016).
Come la Corte Costituzionale ha più volte sottolineato, «la copertura finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un fondamento giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe sufficiente inserire qualsiasi numero [nel bilancio] per realizzare nuove e maggiori spese» (sentenza n. 197 del 2019).
È nei princìpi fondanti della disciplina del bilancio pubblico che, in sede previsionale, gli assetti dell’equilibrio e della copertura siano ipotizzati in modo statico secondo una stima attendibile delle espressioni numeriche, che sia assicurata la coerenza con i presupposti economici e giuridici della loro quantificazione, e che, inoltre, la successiva gestione e la rendicontazione diano atto – sempre in coerenza con i presupposti economici, giuridici e fattuali – degli effetti delle circostanze sopravvenienti, raffrontandoli con il programma iniziale.
Nel caso concreto, riguardo all’esercizio 2018, l’art 16 comma 1 della legge regionale statuisce che le radicali innovazioni organizzative e programmatiche – che avrebbero dovuto produrre progetti operativi già nell’esercizio 2019 – «per l’anno 2018 [dette innovazioni] non comportano oneri a carico del bilancio regionale».
Emerge da tale espressione, se confrontata con elementari canoni dell’esperienza amministrativa, l’ “irrazionalità”, che la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale individua come qualificazione primaria del difetto di copertura.
Tale deficit, come è noto, sussiste non solo quando una iniziativa onerosa non trova corrispondenza quantitativa nella parte spesa, ma anche quando in sede normativa si statuisce – in contrasto con i canoni dell’esperienza – che una complessa elaborazione organizzativa e progettuale non produce costi, nell’esercizio anteriore a quello in cui si prevede l’avvio delle conseguenti realizzazioni.
Inoltre, la Corte Costituzionale afferma che l’art. 16 dell’impugnata legge comporta rilevanti violazioni del principio della copertura giuridica anche quando prevede che ”3. Agli oneri per gli esercizi successivi, corrispondenti allo 0,5% dello stanziamento in bilancio relativo al gettito derivante dal bollo auto, si fa fronte con legge di bilancio.”
Come noto, il gettito derivante dal «bollo auto» è un’entrata corrente e, quindi, la sua destinazione a spese di investimento dovrebbe essere corredata dalla previa dimostrazione – nella fattispecie del tutto assente – di un surplus delle entrate correnti rispetto al complesso delle spese correnti e del rimborso prestiti.
Al contrario, lo stanziamento da parte della Regione Abruzzo di euro 785.000,00 risulta assolutamente privo di un riferimento all’andamento storico del gettito del tributo ma, anche, di un riferimento al tipo dei progetti che, nella magmatica enumerazione della legge, si intendono privilegiare.
Come più volte la Corte Costituzionale ha già affermato, <<copertura economica delle spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal momento che l’equilibrio presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di costituzionalità copertura finanziaria ed equilibrio integrano “una clausola generale in grado di operare, pure in assenza di norme interposte, quando l’antinomia [con le disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto costituzionale: infatti, ‘la forza espansiva dell’art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile’ >> (sentenza n. 192 del 2012, sentenza n. 184 del 2016, sentenza n. 274 del 2017).
Confrontando la fattispecie in esame con i richiamati princìpi della contabilità pubblica che riguardano la stima delle entrate e delle spese, la Corte ha concluso che l’intero articolato della legge regionale impugnata esprime una mera ipotesi politica, la cui fattibilità giuridica ed economico-finanziaria non è supportata neppure da una schematica relazione tecnica.
Ciò appare in evidente contraddizione con le radicali innovazioni organizzative e programmatiche previste dalla stessa legge, le quali comportano ictu oculi consistenti oneri finanziari.
Di conseguenza, i relativi stanziamenti della spesa destinati a finanziare le iniziative della legge della Regione Abruzzo n. 28 del 2018, rimanendo privi del presupposto giuridico, dovranno essere espunti dal bilancio dell’esercizio di riferimento per effetto della sopravvenuta inesistenza delle ragioni del loro mantenimento, in conformità al principio generale del diritto contabile inerente alle condizioni di conservazione delle poste contabili di spesa.
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