La sentenza della CEDU del 5 febbraio 2026 affronta l’annosa questione del rapporto fra la confisca penale e il risarcimento del danno, già oggetto di un vivace dibattito giurisprudenziale interno, che coinvolge sia il Giudice penale che quello contabile [1].
1. Le fattispecie processuali che sono state occasione della pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo.
La recentissima sentenza in esame ha trovato occasione in due ricorsi proposti ad esito di procedimenti penali e di risarcimento per danno erariale pronunciati, rispettivamente, dall’Autorità giudiziaria ordinaria e dalla Corte dei conti italiane.
Nel primo (ricorso 34324/15; cfr. sentenza par. 5 segg.) il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Milano (competente ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 11, comma 3, e 12 cpp) nel pronunciare la condanna degli imputati alla pena di giustizia per i delitti di cui agli articoli 416, 319, 640 del codice penale aveva altresì disposto la confisca dei beni dei condannati fino alla concorrenza dell’importo dei profitti che essi avevano tratto dai delitti di corruzione e di truffa, precisando che “il danno materiale subito dallo Stato corrisponde al profitto ottenuto da ciascuno degli imputati tale e quale determinato ai fini della confisca [e che] peraltro il risarcimento da assegnare alle amministrazioni lese non può essere cumulato con le somme da confiscare a titolo di profitto, sotto pena di cagionare uno sdoppiamento ingiustificato della somma da rimborsare”. Il Giudice ha poi condannato gli imputati al risarcimento del danno morale, concedendo una provvisionale e rimandando al Giudice civile per la parte residua. La Corte di appello di Milano con sentenza del 17 gennaio 2011 previa dichiarazione di prescrizione per alcuni dei reati contestati aveva poi rimodulato la pena; infine la Corte di cassazione con sentenza del 12 settembre 2011 (depositata il 25 ottobre 2011) aveva dichiarato l’inammissibilità del ricorso proposto avverso la sentenza di appello e la condanna era così divenuta definitiva. (cfr. ibidem, par. 8).
L’11 ottobre 2010 (cfr. ibidem, par. 11, segg.), la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Piemonte, aveva pronunciato condanna al risarcimento “dei danni risultanti dalle infrazioni delle quali – i convenuti – erano stati riconosciuti colpevoli nell’ambito del procedimento penale” in favore del Ministero di giustizia.
La Sezione giurisdizionale, riferisce sempre la sentenza europea, rigettando le deduzioni e le opposte richieste dei convenuti, aveva osservato che “il procedimento civile davanti ad essa era autonomo rispetto a quello penale e che le misure suscettibili di scaturirne non avevano le medesime finalità. A questo ultimo riguardo – aveva affermato – che la confisca per equivalente perseguiva una finalità punitiva e di prevenzione generale dalla quale l’amministrazione danneggiata non traeva alcun beneficio [mentre] la procedura seguita davanti ad essa mirava al suo risarcimento” (ibidem, par. 16).
Similmente, la fattispecie relativa all’altro ricorso (n. 65192/16; cfr. ibidem, par. 5 seg. attiene alle richieste formulate da un funzionario della Regione Valle d’Aosta, destinatario di due procedimenti penali, uno attivato dall’Autorità giudiziaria italiana, l’altro da quella svizzera, rispettivamente per i delitti di corruzione e riciclaggio.
Per quel che rileva in questa sede, il procedimento penale italiano si era concluso con una sentenza di applicazione pena su richiesta delle parti e il Giudice per le indagini preliminari aveva pronunciato la confisca di una somma depositata presso una banca svizzera, ai sensi dell’art. 322-ter cod. pen., mentre in precedenza il funzionario aveva concluso una transazione con la Regione avente ad oggetto il risarcimento del danno morale e di quello all’immagine.
A seguito e in relazione a ciò, detto funzionario era stato citato davanti alla Corte dei conti – Sezione giurisdizionale regionale per la Valle d’Aosta per il risarcimento dei danni pecuniari, essendogli stato nel contempo riconosciuto l’avvenuto ristoro del danno morale e di quello all’immagine.
La Corte dei conti con la sentenza di primo grado aveva affermato che l’Amministrazione regionale aveva subito un danno equivalente alle tangenti ricevute, pronunciando la conseguente condanna al risarcimento, senza tenere in conto, ai fini di una eventuale decurtazione, la pronuncia di confisca.
L’appello proposto dal convenuto era stato poi respinto, mentre era stata accolta l’impugnazione della Procura contabile, con conseguente aumento della somma da restituire (ibidem, par. 33 e segg.).
2. La motivazione della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Nella motivazione, la Corte europea ha rilevato costante giurisprudenza secondo la quale la confisca per equivalente riveste un carattere essenzialmente punitivo, avendo quale obiettivo principale quello di ristabilire la situazione economica del reo, così riportandola alla situazione anteriore alla commissione delle violazioni perpetrate e che solo di recente, soprattutto con le sentenze n. 112/2019 e n. 7/2025 della Corte costituzionale e con la n. 13783/2025 delle Sezioni unite penali della Corte di cassazione, la giurisprudenza italiana ha considerato che la confisca diretta e quella per equivalente sono due modalità attinenti alla stessa misura e devono quindi ricevere la stessa qualifica giuridica quali strumenti puramente risarcitori quando si limitino al profitto della violazione e quella di pene quando lo superino (ibidem, par. 42 e 43).
Il prevalente orientamento della Corte dei conti, viceversa, ha sempre ritenuto impossibile dedurre dall’importo del risarcimento accordato le somme delle quali il giudice penale ha ordinato la confisca per equivalente. Secondo tale orientamento, confisca e risarcimento non hanno la medesima finalità: la confisca è una misura di sicurezza con finalità preventiva e punitiva. La confisca tende a prevenire le violazioni, privando i colpevoli dei benefici economici ottenuti con le infrazioni alla legge; il risarcimento è misura indennitaria, finalizzata alla riparazione del pregiudizio subito dall’amministrazione. (ibidem, par. 49)
Premesso tutto ciò, la sentenza in esame ha poi evidenziato che la Corte dei conti in tutti e due i procedimenti che hanno avuto origine dai ricorsi posti alla sua attenzione ha ordinato ai convenuti di risarcire l’amministrazione così attuando un’ingerenza “nel diritto degli interessati al rispetto dei loro beni” (ibidem, par. 70).
Secondo la Corte europea, infatti, le pronunce della Corte dei conti che hanno rigettato la richiesta dei convenuti di decurtazione del valore delle somme confiscate in sede penale dall’importo dei danni e degli interessi posti a loro carico facendo leva sulle differenti funzioni delle due misure e sulla autonomia finanziaria dei diversi soggetti di diritto pubblico danneggiati, non hanno valutato adeguatamente la duplice natura punitiva e riparatrice della confisca.
In questo modo, l’effetto combinato della confisca e del risarcimento ha permesso allo Stato di percepire complessivamente un importo superiore al danno subito dall’amministrazione danneggiata.
Secondo la Corte europea, risulta invece condivisibile l’impostazione espressa nella sentenza del Giudice per le indagini del Tribunale ordinario di Milano (cfr. supra e par. 8 della sentenza CEDU); d’altronde la giurisprudenza espressa dall’Autorità giudiziaria italiana in sede penale ha da tempo evidenziato la necessità di evitare il cumulo delle due poste, attinenti una alla confisca, l’altra al risarcimento del danno.
L’orientamento più restrittivo seguito prevalentemente dalle decisioni della Corte di conti, osserva sempre la Corte europea, conduce a un risultato paradossale: se, come avviene normalmente, la Corte di conti si pronuncia successivamente al giudice penale, l’importo confiscato non potrà essere dedotto dal risarcimento e il condannato subirà una doppia privazione; al contrario, in caso di pronuncia penale successiva a quella della Corte dei conti, la confisca non avrà luogo, nei limiti e nei termini detti. (ibidem, par. 76, 77, 84)
3. Considerazioni conclusive.
Le Sezioni unite penali della Corte di cassazione con la sentenza 8 aprile 2025, n. 13783, menzionata nella sentenza della CEDU, hanno tra l’altro affermato che “La confisca del profitto, anche quella per equivalente, assolve […] sempre ad una funzione recuperatoria: essa ha una funzione sanzionatoria nella misura in cui colpisce beni che non hanno derivazione dal reato e può assumere, solo in determinate occasioni, una funzione punitiva […] ” (cfr. punti 11, 11.1 della parte in diritto), precisando poi che “La confisca, anche diretta, del profitto o del prezzo ha carattere punitivo solo quando eccede il valore del vantaggio economico che l’autore ha tratto dal reato. La confisca per equivalente del prezzo e del profitto costituisce una modalità di apprensione dei beni alternativa a quella diretta, assolve ad una funzione ripristinatoria, ha una componente sanzionatoria e può solo eventualmente assumere carattere punitivo […]” (cfr. punto 19).
Secondo quanto già osservato[2] a parere di chi scrive, è necessario evitare che in presenza di unico disvalore, beni di rilevanza costituzionale possano essere incisi più volte.
In particolare, la precedente riflessione traeva spunto dalla sentenza n. 507/2024 della Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per il Lazio, che, consolidando l’orientamento già manifestato dalla Sezione[3], era volta a rimeditare l’impostazione prevalente, comportante l’impossibilità di decurtare dalla somma oggetto di condanna contabile quella precedentemente oggetto di confisca per equivalente ai sensi dell’art. 322-ter cod. pen.
Opportunamente la Corte di cassazione Sezione terza civile con la sentenza 11 dicembre 2023, n. 34536, facendo leva sull’art. 19, comma 2, del d. lgs. 8 giugno 2001, n. 231, secondo il quale la confisca “è sempre disposta salvo che per la parte che può essere restituita al danneggiato” aveva dettato il seguente principio di diritto: “ove sia intervenuta confisca avente ad oggetto il profitto del reato ai sensi dell’art. 322 ter c.p., ovvero ai sensi del d. lgs. n. 231 del 2001, art. 19, deve tenersi conto nella quantificazione del danno risarcibile in favore del soggetto pubblico, danno costituito da quanto indebitamente percepito dall’autore del reato, del valore economico dell’oggetto della disposta confisca”.
La medesima pronuncia afferma che: “Il principio, deve intendersi, opera anche […] nel senso che l’azione restitutoria trova limite nella disposta confisca. Alla stessa conseguenza deve pervenirsi laddove l’azione promossa è di tipo risarcitorio, ed il danno allegato corrisponde alle erogazioni indebite in relazione alle quali sia già intervenuta la confisca. Riconoscere un danno risarcibile in favore dell’Erario violerebbe il principio di effettività del danno una volta che la confisca abbia avuto ad oggetto proprio il valore che viene preteso a titolo risarcitorio e fatto costitutivo della confisca e del danno è la medesima condotta pregiudizievole ai danni dell’Amministrazione pubblica. Non si tratta del mero coordinamento dei due titoli in sede esecutiva, detraendo le somme già incassate dal Ministero a diverso titolo […] perchè il coordinamento, sulla base del principio sotteso al D.Lgs. n. 231 del 2001 , art. 19 (confisca del profitto del reato disposta “salvo che per la parte che può essere restituita al danneggiato”), si impone già sul piano dei valori giuridici. Come non può essere disposta la confisca per la parte che può essere restituita al danneggiato, così non può essere disposto il risarcimento per la parte che sia già oggetto di confisca, pena la violazione, come si è detto, del principio di effettività del danno”.
Peraltro, la Corte di cassazione Sezione prima penale già con la sentenza 4 settembre 2018, n. 39874 aveva osservato che: “la confisca per equivalente persegue lo scopo di ripristinare la situazione economica del reo, qual era prima della violazione della legge penale, privandolo delle utilità ricavate dal crimine commesso e sottraendogli beni di valore ad esse corrispondenti senza esplicare alcuna funzione preventiva […] la misura della confisca per equivalente costituisce uno strumento ablatorio ripristinatorio dal carattere afflittivo, strettamente dipendente e conseguente alla commissione del reato, che viene imposta nell’interesse collettivo e con funzione socialpreventiva, nel caso specifico la stessa differisce nettamente dalla condanna al risarcimento del danno, pronunciata nel giudizio amministrativo in favore dell’ente pubblico depauperato per effetto di condotte criminose già accertate in sede penale, che persegue l’effetto di reintegrare il patrimonio del soggetto leso da tali condotte mediante l’erogazione da parte del responsabile dell’importo pecuniario necessario. La confisca, sia diretta, che per equivalente, incide sul patrimonio dell’imputato condannato e trasferisce utilità all’Erario, mentre il risarcimento del danno rimedia la lesione patrimoniale subita dall’ente erogatore del contributo pubblico per quanto attiene più specificamente ai rapporti tra la confisca emessa in sede penale ed eventuali provvedimenti risarcitori, emessi in altro procedimento civile o amministrativo in favore di un ente pubblico che sia stato danneggiato dal reato e dall’illecito commesso dalla persona giuridica giudicata responsabile […] la autonomia del corso dei giudizi eventualmente contestuali non si risolve anche in reciproca indifferenza dei rispettivi esiti decisori; al contrario, nel determinare l’ammontare pecuniario sino a concorrenza del quale confiscare in sede penale i beni del condannato e della persona giuridica è necessario tenere conto della già avvenuta totale o parziale restituzione o corresponsione all’ente danneggiato di eventuali somme di denaro, da scomputare dal totale del profitto del reato, che va considerato, non al momento di percezione, ma all’atto della decisione. Siffatta soluzione riceve avallo normativo per effetto della disposizione del D.Lgs. n. 231 del 2001, art. 19, comma 1, contenente la clausola per la quale, in caso di responsabilità degli enti, la confisca deve essere disposta soltanto per quella parte del profitto del reato presupposto che non possa essere restituito al danneggiato”.
Pertanto, la convergenza dei due istituti nell’unicità della somma complessiva che può essere richiesta al condannato trova la propria realizzazione non solo nella confisca per equivalente, ma anche in ipotesi di confisca diretta.
In altre parole, il principio espresso dall’art. 19 del d. lgs. n. 231 del 2001 limita l’entità della confisca riferendosi al limite della totalità del danno patito dal danneggiato, così commisurandola alla parte di denaro o di valore che non gli può essere restituita.
Il divieto di cumulo di confisca e risarcimento vale poi innanzi tutto per la confisca diretta (che infatti è contemplata dal comma 1 dell’art. 19 citato) e, quindi, anche per la confisca per equivalente (cui fa riferimento il comma 2).
L’applicabilità del principio in esame non può ritenersi nemmeno condizionata dall’eventuale non coincidenza fra il soggetto pubblico percettore delle somme o valori confiscati e quello danneggiato; soccorre in proposito il principio della compensatio lucri cum damno previsto dall’art. 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, secondo il quale nei giudizi di responsabilità deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità.
Infine, piace sottolineare che il principio della non duplicabilità dell’effetto afflittivo a fronte dell’unicità di disvalore è stato affrontato di recente dalla giurisprudenza penale, ancora una volta in riferimento all’art. 322-ter cod. pen.
Ciò, in particolare, in quanto la confisca per equivalente di cui all’art. 322-ter cod. pen. trova presupposti di applicazione comuni a quelli dell’ulteriore misura della riparazione pecuniaria, di cui all’art. 322-quater, secondo il quale “è sempre ordinato il pagamento di una somma equivalente al prezzo o al profitto del reato a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell’amministrazione lesa dalla condotta del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio, restando impregiudicato il diritto al risarcimento del danno”.
Al riguardo, la Corte di cassazione ha dapprima fatto riferimento a interpretazioni costituzionalmente orientate.
In tale ottica, la sentenza 25 luglio 2025, n. 27422 della sesta Sezione penale ha rilevato che: “per espressa volontà del legislatore […] l’obbligo della riparazione pecuniaria non esclude di per sé la condanna dell’imputato al risarcimento del danno nei confronti delle eventuali parti civili costituite, ma anzi si cumula allo stesso. Questa previsione, tuttavia, necessita di essere interpretata in senso costituzionalmente orientato proprio per scongiurare il rischio di duplicazioni nel ristoro della persona offesa denunciato dai difensori della ricorrente e la violazione del divieto di ingiustificato arricchimento […] la giurisprudenza di legittimità, muovendo dalla natura sanzionatoria di questa previsione, ha statuito che è illegittima l’applicazione cumulativa della confisca per equivalente del profitto del reato ex art. 322-ter cod. pen. e della riparazione pecuniaria prevista dall’art. 322-quater cod. pen., trattandosi di misure aventi medesimo – oggetto ed analoga finalità afflittiva, il cui cumulo determina violazione del principio del ne bis in idem sanzionatorio […] muovendo da analoghi principi, ritiene il Collegio che la riparazione pecuniaria non sia dovuta quando l’imputato abbia medio tempore risarcito il danno cagionato dalla condotta illecita”.
L’applicazione simultanea delle due misure, ex artt. 322-ter e 322-quater, era già stata peraltro ritenuta illegittima con la precedente pronuncia 10 giugno 2024, n. 23203.
Tuttavia, con la successiva ordinanza 7 novembre 2025, n. 36356, la Corte di cassazione dopo aver rilevato che “la giurisprudenza afferma costantemente che la confisca del profitto non può essere disposta nel caso di restituzione integrale di quanto indebitamente percepito, giacché tale comportamento elimina in radice l’oggetto della misura ablatoria che, se disposta, comporterebbe una duplicazione sanzionatoria contrastante i principi dettati dagli articoli 3, 23 e 25 Cost. [e che] non può essere disposta l’ablazione del profitto del reato nel caso in cui lo stesso sia venuto meno per effetto di condotte riparatorie, poste in essere volontariamente dal reo, che abbiano eliso il vantaggio economico conseguito [che] Il principio è stato esteso anche alla rideterminazione del quantum confiscabile mediante la decurtazione dell’importo delle restituzioni” ha osservato che “la rassegna delle previsioni normative, nonché del diritto vivente formatosi in relazione ai rapporti tra confisca e condotte rientranti nell’ampio genere della riparazione degli effetti derivanti dal reato, restituisce un quadro univocamente improntato ad escludere qualsivoglia duplicazione”.
Ha quindi prospettato l’illegittimità di una applicazione concretamente simultanea delle due misure di cui ai predetti artt. 322-ter e 322-quater, ritenendo la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale per violazione degli articoli 3 e 27 della Costituzione, nonché degli articoli 11 e 117, in relazione all’articolo 49 della Carta dei diritti fondamentale dell’Unione europea, non superabile con una interpretazione costituzionalmente orientata, ed ha sollevato incidente di costituzionalità.
- Rinviosul punto al mio contributo La confisca per equivalente e quella diretta: rapporti con la condanna contabile, in questa Rivista, 19 marzo 2025. ↑
- La confisca per equivalente e quella diretta: rapporti con la condanna contabile, cit. ↑
- Cfr., sul punto, sentenza n. 221/2019 della stessa Sezione giurisdizionale Lazio. ↑