Azione revocatoria e garanzia erariale

Commento a Cassazione SSUU 10441/2020

Per inquadrare i fatti alla base della pronuncia delle Sezioni Unite in analisi, deve ricordarsi che la Procura per il Veneto della Corte dei conti aveva già agito in giudizio ed ottenuto una pesante condanna in 1° grado per danno all’immagine (ca. 6 milioni di euro) dell’ex governatore della Regione, in seguito al suo coinvolgimento nella vicenda penale del MOSE.

I sequestri disposti e i beni di proprietà non garantivano il recupero del danno dal patrimonio dell’ex governatore. Dall’esame degli atti penali (in particolare da numerose intercettazioni) apparivano alcuni atti tesi a dissimulare alcuni emolumenti erogati illecitamente allo stesso, provati anche dalla confessione resa in quella sede dai protagonisti. Pertanto la Procura emetteva un atto di citazione dove chiedeva l’accertamento della simulazione relativa a talune operazioni di acquisto poste in essere anche per il tramite di società, ma che si ritenevano invece riconducibili all’ex governatore.

A valle dell’accertamento della simulazione si chiedeva la revocatoria dell’atto a favore dell’Erario, ossia la dichiarazione di inefficacia verso l’Erario, ai sensi dell’art. 2901 c.c. ed ex art. 1 comma 174 della legge 266 del 23 dicembre 2005, degli atti di cessione, con conseguente accrescimento del patrimonio del condannato.

L’argomento sollevato dalle difese contro l’esistenza della giurisdizione della Corte dei conti rispetto alla simulazione relativa nel regolamento preventivo di giurisdizione era che il legislatore avrebbe attribuito la cognizione per l’azione di simulazione esclusivamente al giudice ordinario e solo quella revocatoria e surrogatoria potrebbero essere azionate dinanzi alla Corte dei conti. Tale tesi era sostenuta soprattutto attraverso un’interpretazione letterale delle norme interessate, ossia il fatto che la disciplina dell’azione di accertamento della simulazione prevista dall’art. 1414 cod. civ. è collocata al di fuori dell’elenco contenuto nel comma 174 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005.

Le SS.UU. della Cassazione nella pronuncia in commento hanno, invece, accolto le osservazioni della Procura Veneto in particolare sotto l’aspetto dell’interpretazione letterale, ma anche sul piano dell’interpretazione sistematica.

Il comma 174 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e l’art. 73 del d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174, vanno interpretati non in senso restrittivo come voleva chi ha fatto il ricorso preventivo di giurisdizione.

Osservano le SS.UU: che essendo regolato il rapporto fra “tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile” e “i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V del codice civile” dall’inciso “ivi compresi“, va anzitutto escluso che gli strumenti di tutela delle ragioni del creditore contemplate dalla normativa si risolvano in quelli compresi nel secondo gruppo, i quali (l’azione surrogatoria, l’azione revocatoria ed il sequestro conservativo) sono perciò menzionati a titolo esemplificativo. Del resto, l’art. 73 del codice della giustizia contabile è, come si è visto, significativamente intitolato Mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale e altre azioni” .

E continuano le SS.UU.: “tra le altre azioni, tutte quelle a tutela delle ragioni del creditore, per quanto nella presente sede rileva è sicuramente compresa l’azione di simulazione, potendo essere diretta, come nella specie, a tutelare le ragioni creditorie pregiudicate dagli atti simulati, in quanto idonei a menomare la garanzia generica del credito di cui all’art. 2740 cod. civ.”

Poi le SS.UU. osservano che la legittimazione della Procura contabile all’azione di simulazione è coerente con il fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali. Se la Corte dei conti è il giudice che ha la funzione di agire per l’accertamento e condanna per danno erariale, alla stessa deve ritenersi affidata la tutela delle ragioni del creditore e “i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale”, in quanto rispetto alle prime (intendi: le azioni di accertamento e di condanna) hanno carattere accessorio e strumentale.

Il passaggio successivo delle SS.UU. appare assai rilevante ed esplicito anche rispetto ai precedenti delle SSUU (che si sono occupati solo della revocatoria), ossia anche le azioni a tutela delle ragioni del creditore e mezzi di conservazione della garanzia rientrano nelle “materie della contabilità pubblica”, che l’art. 103 Cost. riserva alla cognizione della Corte dei conti, insieme, comunque con le “altre specificate dalla legge”.

Dunque la Corte dei conti ha una copertura costituzionale anche per le sue azioni di carattere accessorio e strumentale rispetto a quelle di merito ad essa assegnate dalla legge.

Il passaggio finale delle SS.UU. della Cassazione pone l’accento sul principio di efficacia dell’azione erariale su cui si era soffermata anche la Procura Veneto, che aveva sostenuto l’assurdità dell’ipotesi di interruzione del giudizio davanti alla Corte dei conti per un giudizio di simulazione davanti al giudice ordinario ed un ritorno davanti alla Corte dei conti per l’azione revocatoria e la preferibilità di una concentrazione delle azioni davanti alla Corte dei conti.

Quella in commento è dunque una pronuncia che rende più forte ed efficace l’azione di responsabilità della Corte dei conti, che potrà giovarsi non solo della simulazione ma anche di altre azioni accessorie e strumentali alla tutela del credito previsti dall’ordinamento.

Di fronte alla sempre maggiore raffinatezza dei sistemi di corruzione che si sono rinvenuti negli ultimi anni, per evitare che le azioni di responsabilità rimangano monche e che la Corte dei conti sia di fatto impotente nel perseguire le responsabilità, questo passaggio appare indispensabile e di buon auspicio nell’interesse della Comunità-

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Il controricorso in cassazione della Procura contabile qui