Breve nota di lettura della pronuncia di accertamento n. 113/2020/PRSP della Sezione di controllo Campania, in attuazione della sentenza C. cost. n. 157/2020
di Rita Pescatore
- La giurisdizione del giudice contabile: “un esercizio integrato di funzioni”
Con la pronuncia di accertamento in commento, la Sezione regionale di controllo per la Campania torna anzitutto sull’avversata questione circa la natura delle funzioni di controllo attribuite ed esercitate dalla Corte dei Conti a tutela dei precetti dell’equilibrio di bilancio e della connessa sostenibilità del debito.
L’operazione ermeneutica, che fa da premessa teorica necessaria all’accertamento contabile, è volta a restituire una lettura organica del c.d. «sistema giustiziale»[1] – entro cui è presidiata, nel sistema costituzionale, la legalità ciclica quindi dinamica del bilancio dello Stato – identificandosi esso quale sistema di norme, di soggetti, diversamente coinvolti nel circuito democratico della responsabilità, e di procedure di sindacato variamente attivabili.
Sotto il profilo della configurazione normativa e delle procedure azionabili, e in coerenza con le evidenze contabili avversate relative all’equilibrio e alla sostenibilità dei bilanci degli enti territoriali e delle loro articolazioni che erogano il servizio sanitario, il giudizio è sostenuto dal prisma di garanzie che derivano dalla lettura combinata:
- dell’art. 20 della Legge n. 243/2012, che affida al giudice contabile la funzione di garanzia dell’effettività del bilancio attraverso il controllo successivo sulla gestione dei bilanci delle Regioni, degli enti locali e delle amministrazioni pubbliche non territoriali;
- del D.lgs. n. 118/2011, che detta nel medesimo ambito soggettivo la disciplina sostanziale in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio,
- e del D.L. n. 174/2012, che ha il merito di aver riconfigurato la funzione di controllo contabile (ex art. 100, secondo comma, Cost., prima parte), integrandola con una più tipica funzione giudiziale a cognizione piena, in unico grado e ad istanza di parte, incardinata dinnanzi alle Sezioni Riunite in speciale composizione (ex art. 1, comma 12, D.L. n. 174/2012; art. 11, comma 6, lett. e), Codice di giustizia contabile).
Il sistema giustiziale è in più perimetrato dalla proiezione delle medesime procedure di controllo (procedura bifasica) – ad opera delle sezioni regionali della Corte dei Conti – e sulla gestione finanziaria degli enti locali (art. 148-bis TUEL) e su quella delle Regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale (art. 1, comma 3, D.L. n. 174/2012): a valle di entrambe le vicende di accertamento e a chiusura del sistema, si colloca la funzione giudiziaria assegnata alle Sezioni Riunite della Corte dei Conti (ex art. 243-quater TUEL e art. 1, comma 12, D.L. n. 174/2012: oggi riassunte dall’art. 11 del Codice di giustizia contabile).
Nel quadro di siffatta sistematizzazione, l’art. 20 della Legge n. 243/2012 (attuativa del principio di cui all’art. 81, sesto comma, Cost.), in combinato disposto con il Decreto-legge n. 174/2012, che disciplina i poteri di controllo delle Sezioni territoriali e quelli giudiziali delle Sezioni riunite in speciale composizione, si configura quale norma sulla giurisdizione della Corte dei conti: una giurisdizione che trova specificazione nel suo carattere integrato, nella misura in cui si estende su entrambe le forme di esercizio del sindacato di legittimità, ovverosia il controllo e la giurisdizione in senso stretto.
La pronuncia in commento identifica propriamente una “giurisdizione unitaria sul bilancio” nonché “di diritto obiettivo” in quanto relativa al rispetto del diritto del bilancio, nell’ambito della quale la Corte dei conti assomma in sé tanto funzioni giurisdizionali di controllo, necessarie e di natura preventiva, quanto un più peculiare sindacato giurisdizionale, di tipo eventuale e a contraddittorio pieno.
2. Il sistema dei controlli sul bilancio degli Enti del Sistema sanitario nazionale: legalità contabile come legalità costituzionale
Individuata nel D.lgs. n. 118/2011 (artt. 26 e 19, lett. b), punto i) e lett. c) e d) del comma 2) la fonte normativa legittimante il controllo contabile sugli Enti del Sistema sanitario nazionale, il giudice contabile regionale affronta le peculiarità della disciplina relativa alla contabilità di tali Enti, questa derivando specificamente dal fatto che il relativo ciclo di bilancio – a differenza di quello degli Enti locali, di cui all’art. 148-bis TUEL – registra una contabilità economico-patrimoniale, nell’ambito della quale il bilancio preventivo (ex art. 25, D.lgs. n. 118/2011) ha carattere programmatico e non autorizzatorio, rinviando in più, quanto alla sua redazione, alla disciplina civilistica.
A partire da un siffatto dato di specificità tecnica, il giudice contabile argomenta e interpreta in senso costituzionalmente orientato le norme succitate, riconducendo in tal modo la contabilità degli Enti del Servizio sanitario nazionale (alla stregua del giudice costituzionale[2]) all’alveo della contabilità pubblica, per via dell’irriducibile finalizzazione del relativo equilibrio all’erogazione di funzioni e servizi pubblici essenziali nonché concretamente alla garanzia dei LEA (art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.) e peraltro a quella della consapevolezza dei processi democratici, allo scopo di evitare la dispersione della responsabilità (accountability).
Nel senso di un’interpretazione armonica con le finalità costituzionali della contabilità pubblica, pertanto, si attesta che il venir meno del carattere autorizzatorio del bilancio non vale a neutralizzarne il valore di “bene pubblico”, ovverosia di strumento di conoscenza delle scelte allocative e di organizzazione, né la sua intrinseca ed estrinseca (in quanto rilevante sul piano sistemico) natura ciclica. A ciò seguitando l’impossibilità per tali Enti di sottrarsi all’effetto conformativo che direttamente deriva dalla struttura normativa e performativa dei precetti di copertura di spesa, equilibrio di bilancio e sostenibilità del debito.
Recuperata e chiarita la natura affatto simbolica del Patrimonio netto (Pn), la cui regolarità contabile diviene indice della capacità dell’ente di continuare ad erogare i LEA[3], il giudice contabile traccia da ultimo l’ambito soggettivo interessato dagli effetti giuridici dell’accertamento, anch’essi definibili sistemici in quanto coinvolgono non soltanto le amministrazioni controllate ma anche gli enti che, rispetto ad esse, hanno competenze, poteri e responsabilità (funzioni “tutorie”), in ordine al ripristino degli equilibri (regioni), nonché quanto alla garanzia delle prestazioni costituzionalmente necessarie (per lo Stato, cfr. art. 117, secondo comma, lett. m), Cost. in punto di competenza, l’art. 120 Cost. in merito al potere sostitutivo e l’art. 119 Cost., in punto di autonomia e finanziamento solidale).
[1] Per cui si veda F. Sucameli, La disciplina e i rimedi a tutela dell’equilibrio nel settore sanitario: i controlli amministrativi e la giurisdizione sul bilancio della Corte dei Conti, in V. Tenore – A. Napoli (a cura di), Studio sui controlli affidati dalla Costituzione alla Corte dei Conti. Analisi sistemica di tutte le tipologie di controllo spettanti alla Corte dei Conti, ESI, Napoli, 2020, p. 416.
[2] Intervenuto sulla questione con sentenza n. 157/2020, nell’ambito del dubbio legittimità costituzionale sollevato in via incidentale proprio nel giudizio a quo, la cui pronuncia è qui in commento.
[3] Con riferimento alla dialettica di sistema tra normativa privatistica e contenuto della spesa sostenuta dagli Enti del Servizio sanitario nazionale, Camilla Buzzacchi emblematicamente precisa come «la dinamica dei rapporti tra patrimonio e conto economico, che è ovviamente prioritaria in ambito privatistico, diventa secondaria ed assume diversa rilevanza in ambito di sistema sanitario pubblico», ciò in quanto i «LEA non possono essere esposti all’andamento variabile della disponibilità delle risorse pubbliche, ma devono essere necessariamente assicurati: la loro compatibilità con le risorse non è lasciata a ponderazioni di disponibilità, perché la loro determinazione in sede normativa ne determina l’obbligatorietà, senza che variabili di varia natura – tanto meno finanziaria – possano condizionarla» (C. Buzzacchi, Corte costituzionale: il sistema sanitario non è un’azienda privata, la salute non è subordinata all’equilibrio finanziario, su Diritto&Conti, 28 luglio 2020, clicca qui).