RIFLESSIONI SUL RUOLO DELLE PROVINCE NEL SERVIZIO NAZIONALE DI PROTEZIONE CIVILE, TRA SUSSIDIARIETÀ, DIFFERENZIAZIONE ED ADEGUATEZZA

Abstract: Lo studio tenta di affrontare il tema sul ruolo delle Province nell’ambito della complessa organizzazione del sistema nazionale di protezione civile, alla luce del ruolo che gli enti locali hanno avuto, e continuano ad avere, nel complicato processo di ricostruzione dei territori colpiti dagli eventi sismici del 24 agosto 2016, nelle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria, per lo più rappresentati da piccoli Comuni dotati di strutture amministrative e tecniche sottodimensionate rispetto agli interventi da realizzare ed alle risorse finanziarie da spendere in un quadro, quello dell’emergenza, particolarmente delicato e carico di conseguenze dal punto di vista della capacità di reazione. Sullo sfondo di tale contesto, quindi, ci s’interroga sul ruolo che le Province, quali enti di Area Vasta, possono ricoprire nell’ambito del servizio pubblico di protezione civile, soprattutto sotto il profilo dell’amministrazione del rischio, tenuto conto del fatto che alle stesse risultano attribuite tutta una serie di funzioni che inevitabilmente intersecano con le attività di protezione civile di previsione, prevenzione e mitigazione del rischio, così come declinate all’articolo 2 del D.Lgs. 2 gennaio 2018 n. 1 (Codice della protezione civile), cercando di spiegare le ragioni di un auspicabile coinvolgimento delle stesse nel sistema di protezione civile regionale.

Sommario: 1. La protezione civile nel quadro costituzionale – brevi cenni sul riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni a Statuto ordinario. – 2. La protezione civile come funzione – dalla gestione dell’emergenza alla previsione, prevenzione e mitigazione del rischio nel quadro della legislazione statale – la fase della prevenzione. – 3. Dalla Provincia agli Enti di Area Vasta –L’assetto istituzionale degli enti locali prima della riforma del titolo V della Costituzione. – 3.1. La riforma delle autonomie nella Legge 8 giugno 1990, n. 142. – 3.2. Il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL). – 3.3. La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione. – 3.4. La Legge 7 aprile 2014, n. 56, c.d. “Legge Delrio”. – 4. La funzione di protezione civile nel processo di riordino della legge Delrio: il caso dell’Abruzzo.

1. La protezione civile nel quadro costituzionale – brevi cenni sul riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni a Statuto ordinario

Per spiegare le ragioni di un coinvolgimento delle Province nel sistema di protezione civile, occorre ripercorrere l’evoluzione del quadro normativo costituzionale che regola la materia, soprattutto nel passaggio tra il vecchio e il nuovo titolo V della Costituzione.

L’anno zero della materia sembra doversi individuare nel regio decreto-legge del 9 dicembre 1926, n. 2389, contenente disposizioni per i servizi di pronto soccorso in caso di disastri tellurici o di altra natura.

Ad ogni modo, ad avviso della dottrina più attenta, in materia di protezione civile si assiste ad una vera e propria evoluzione normativa, contraddistinta in tre tappe fondamentali in un arco di tempo di circa quarant’anni.

“La prima vera tappa del processo di evoluzione della normativa di settore è iniziata con quella che è stata definita la “prima grande sfida” per la protezione civile, ovvero affrontare il terremoto del Friuli del 1976. Proprio in questi anni Giuseppe Zamberletti, considerato il padre della protezione civile italiana, metteva a punto, per la prima volta, un sistema di assistenza alla popolazione e poi di ricostruzione, realizzato in stretta collaborazione tra istituzioni nazionali, regionali e locali”[2].

La seconda fase, sempre secondo la richiamata ricostruzione dottrinale, “può essere individuata nel 1982, anno di nascita del Dipartimento della Protezione civile, ovvero di quella entità istituzionale deputata a diventare il pilatro delle attività di direzione e coordinamento nazionale di settore”[3].

La terza fase “è costituita dal periodo che possiamo definire eroico e che inizia il 24 febbraio del 1992 quando viene promulgata, dopo un periodo di gestazione durato anni, la legge che istituisce e regola il Servizio nazionale della Protezione civile, una normativa che ha rappresentato il punto di riferimento per tutto il sistema italiano per ben 26 anni”[4].

Infine, “l’ultimo approdo del travagliato percorso di evoluzione legislativa coincide con l’avvento del d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1, conosciuto come “nuovo Codice”, che interviene dopo 26 anni dalla storica legge del 1992, introducendo quella che viene pressoché unanimemente considerata la quarta fase della protezione civile”[5]

Dunque possiamo dire che le origini della protezione civile si rinvengono in alcune episodiche e frammentarie norme adottate in un periodo antecedente all’entrata in vigore della Costituzione, tra la fine del XIX e l’inizio del XX secolo per fronteggiare situazioni eccezionali di sicurezza e incolumità pubblica, cui hanno fatto seguito interventi via via più organici[6].

Con l’avvento della Repubblica, nel silenzio del vecchio Titolo V della Costituzione, che non menzionava la protezione civile, doveva desumersi che la materia fosse di spettanza del legislatore nazionale; ciò in virtù del principio, invalso fino alla legge costituzionale n. 3 del 2001, della generale e illimitata competenza dello Stato.

Tale periodo si caratterizzava soprattutto per l’inadeguatezza del sistema di protezione civile, la quale emergeva in tutta la sua drammaticità a seguito del terremoto che il 23 novembre 1980 colpiva l’Irpinia e la Basilicata.

Ciò spingeva il legislatore statale ad adottare la prima vera disciplina organica in materia di protezione civile, ovvero la legge 24 febbraio 1992, n. 225, che istituiva il Servizio nazionale della protezione civile, rinunciando «ad un modello centralizzato per una organizzazione diffusa a carattere policentrico», con la finalità di «tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi»[7]. La normativa, che per la prima volta attribuiva alle Regioni un ruolo chiave nell’organizzazione e nell’attuazione delle funzioni di protezione civile[8].

Con la successiva legge n. 59 del 1997 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), nonché con gli articoli 107-109 del decreto legislativo n. 112 del 1998 e decreto legge n. 343 del 2001 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito, con modificazioni, nella legge n. 401 del 2001, venivano delineate le competenze e le responsabilità dello Stato, delle Regioni e degli enti locali, in funzione della tutela delle collettività interessate. In particolare, le attività di previsione e di prevenzione delle ipotesi di rischio erano affidate alla competenza regionale[9], senza distinzione tra le diverse tipologie di eventi calamitosi[10], così come enucleate all’articolo 2, comma 1, lett. a), b) e c), della legge n. 225 del 1992; alle Province e ai Comuni veniva invece affidata l’attuazione dei programmi regionali.

Ad ogni modo, pur nell’ambito di un’organizzazione dal carattere reticolare, lo Stato rimaneva comunque quel “fondamentale momento di coordinamento in funzione della uniforme determinazione delle politiche”[11].

Il sintetico quadro normativo sinora tracciato sugli sviluppi della protezione civile prima del 2001 è alla base delle ragioni del collocamento della materia tra le competenze legislative concorrenti, anche in seguito all’approvazione del nuovo art. 117 della Costituzione. La legge costituzionale n. 3 del 2001, infatti, ha trasposto a livello costituzionale quanto la legge n. 225 del 1992 aveva già previsto a Costituzione invariata. Sul piano amministrativo, invece, ai sensi dell’articolo 117, comma 6, le funzioni in materia spettano ordinariamente alle Regioni, che godono di ampia discrezionalità anche rispetto alla loro allocazione[12].

Secondo un consolidato orientamento dottrinale, infatti, l’inserimento della protezione civile tra le materie di legislazione concorrente operato dalla legge costituzionale n.3 del 2001 rappresentava più che una modifica sostanziale nell’assetto delle competenze, una conferma espressa di quanto già delineato a livello normativo negli anni precedenti[13].

Invero, già la legge n. 225 del 1992 aveva previsto un sistema di protezione civile basato su una ripartizione delle competenze tra i diversi livelli di governo, fondata su alcuni principi di allocazione delle funzioni secondo criteri di differenziazione e adeguatezza che, seppure non espressamente richiamati, sono certamente sottesi all’articolazione delle competenze delle Regioni e delle Province, come indicate dal legislatore nelle disposizioni istitutive del servizio nazionale[14].

Parimenti, la protezione civile presenta alcuni caratteri che la avvicinano alle materie di competenza esclusiva statale riconosciute dalla Corte costituzionale come “trasversali” ovvero la tutela della concorrenza, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e la tutela dell’ambiente.

Tale assunto scaturisce dalla giurisprudenza costituzionale con riferimento proprio alla legge n.225 del 1992. Difatti, la Corte ha sostenuto che la protezione civile non è una materia riservata allo Stato, ma consiste in un complesso di compiti ed attività che, per tutelare dagli eventi calamitosi i beni fondamentali degli individui e della collettività, coinvolgono l’intero arco di azione delle amministrazioni statali, regionali e degli enti locali presenti sul territorio. È in tale ottica che il legislatore, sempre secondo la Corte Costituzionale, non ha accentrato competenze e poteri, né li ha organizzati secondo schemi di dipendenza gerarchico-funzionale, dando rilievo, per contro, alla funzione di coordinamento dei numerosi organismi interessati alle attività di protezione civile[15].

La materia della protezione civile, dunque, finisce per toccare oggetti molto diversi tra loro, ritrovandosi, ad esempio, una significativa connessione con alcuni ambiti di competenza esclusiva statale come l’ordine pubblico e la sicurezza, la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

Ciò ha portato la stessa giurisprudenza costituzionale ha ritenere, con riguardo alla protezione civile, tenuto conto del quadro costituzionale di riferimento, il delinearsi di un “modello nel quale la rigidità dell’assetto costituzionale si stempera, in favore della transizione da un sistema di concorrenza-separazione ad un sistema di concorrenza collaborazione”[16].

In materia di protezione civile, quindi, secondo il ragionamento seguito dalla Corte Costituzionale, i confini della potestà legislativa concorrente dello Stato e della Regione devono considerarsi come flessibili; In tale ottica, diviene inapplicabile un modello di regolazione delle competenze che sia fondato sulla sola separazione delle stesse e risulta, invece, inevitabile il ricorso a modelli cooperativi e collaborativi in cui siano adeguatamente garantiti e rappresentati, da parte del soggetto di volta in volta competente, “tutti gli interessi e le posizioni costituzionalmente rilevanti”[17].

Per ciò che qui più interessa, occorre inoltre considerare che l’inserimento della protezione civile tra le materie di legislazione concorrente deve essere letto anche alla luce delle previsioni di cui all’articolo 118, comma 1, della Costituzione, il quale oltre a prevedere la generale attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, in applicazione del principio di sussidiarietà, individua espressamente le condizioni di deroga mediante il conferimento delle funzioni in esame a livelli di governo superiori, qualora ricorra la necessità di assicurare l’esercizio unitario.

Sul punto, autorevole dottrina[18] ritiene che sia la clausola generale, sia le condizioni di deroga rappresentino dei vincoli per il soggetto dotato di potestà legislativa in un dato ambito: detto soggetto, infatti, pur avendo il potere di disciplinare le funzioni amministrative in una certa materia, è tenuto a rispettare le disposizioni dell’articolo 118 per ciò che attiene alla ripartizione delle medesime funzioni tra i diversi livelli di governo.

Tale assunto naturalmente trova applicazione anche nei riguardi delle Province tenuto conto del relativo livello di governo territoriale e delle funzioni ad esse attribuite dal legislatore statale.

Per concludere il presente breve excursus sul quadro normativo, non può non rammentarsi nuovamente che la legge n. 225 del 1992 è stata abrogata in seguito all’entrata in vigore del Codice della protezione civile, avvenuta con decreto legislativo n. 1 del 2018. La novellata normativa conferma la precedente definizione di protezione civile come funzione costituita dall’insieme di competenze e attività volte a «tutelare la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo”» (articolo 1, comma 1); al contempo, specifica che tutte le norme del decreto «costituiscono principi fondamentali in materia di protezione civile ai fini dell’esercizio della potestà legislativa concorrente» (articolo 1, comma 3).

2. La protezione civile come funzione – dalla gestione dell’emergenza alla previsione, prevenzione e mitigazione del rischio nel quadro della legislazione statale – la fase della prevenzione

Il percorso argomentativo che si vuol perseguire al fine di rendere chiare le ragioni per le quali si auspica un pieno coinvolgimento delle Province nel sistema di organizzazione della protezione civile, non può prescindere da una riflessione sulle scelte operate dal legislatore a partire dalla legge n. 225 del 1992 sino ad arrivare al Codice di protezione civile del 2018 proprio con riguardo al sistema di protezione civile.

In particolare, non può non ricordarsi che il legislatore del 1992 ha operato la scelta significativa, poi confermata nel 2018, di allocare la funzione di protezione civile non in capo ad una singola amministrazione, o ad un soggetto identificato all’interno dell’amministrazione, ovvero ad un determinato livello di governo bensì di affidarla ad un sistema complesso[19]; la scelta, dunque, è stata quella di privilegiare un modello policentrico e diffuso di natura reticolare, abbandonando quindi il modello a gestione unitaria.

A tal proposito autorevole dottrina ritiene che “nel modello del servizio nazionale si è in presenza di un’organizzazione diffusa, a carattere policentrico, ma costruito di tante periferie. Queste non sono in funzione del centro (come nel caso prefettura-governo), ma in funzione della collettività servita. In questo senso, anzi, le espressioni centro e periferia perdono un significato preciso e ne conservano uno soltanto descrittivo. Inoltre, il servizio non ha solo un vertice politico, ma più di uno; ciò corrisponde, d’altronde, al suo assetto a rete”[20].

Tale assunto trova il proprio punto di approdo normativo nell’articolo 1 del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, autentico precipitato storico dell’articolo 1-bis, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, secondo cui il servizio nazionale della protezione civile, espressamente definito dal legislatore di pubblica utilità, “è il sistema che esercita la funzione di protezione civile costituita dall’insieme delle competenze e delle attività volte a tutelare la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo”[21].

Quindi, sulla base dell’impostazione voluta dal legislatore viene a delinearsi un modello di sistema complesso, policentrico e diffuso, ovvero un sistema coordinato di competenze al quale concorrono, secondo un modello di esercizio sussidiario della funzione intesa nella sua complessità, le amministrazioni dello Stato, le Regioni, le Province, i Comuni e gli altri enti locali, gli enti pubblici, la comunità scientifica, il volontariato, gli ordini e i collegi professionali e ogni altra istituzione sul territorio nazionale.

In particolare, la legge 24 febbraio 1992, n. 225, si presenta come un momento di passaggio tra la fase accentrata e decentrata, in quanto le competenze operative rimangono in capo all’amministrazione statale, ma, allo stesso tempo, viene riconosciuto un notevole peso alle Regioni, alle Province e ai Comuni soprattutto per quanto concerne la previsione e la prevenzione dei rischi.

Tale scelta si bassa sulla consapevolezza, definitivamente maturata, che la previsione e la prevenzione delle emergenze, quali attività ricomprese nel quadro d’azione del servizio di protezione civile, rappresentano oramai “fattori, elementi di gestione e di governo del territorio ormai cruciali nella ricerca di un equilibrio tra scopi sociali e scopi economici”[22].

Invero, a dirla con le parole di attenta dottrina: “il legislatore del 1992 pare finalmente rendersi conto della complessità del fenomeno (e delle dinamiche che lo caratterizzano) allargando lo spettro visivo fino ad allora limitato all’agire emergenziale, collegando al tema – finalmente collocato nell’ambito di un sistema di governo del territorio – concetti come la produzione economica, la crescita sociale della comunità, la qualità della vita della stessa, etc. Il proposito è dunque quello di puntare sulla prevenzione del rischio e sulla previsione delle emergenze: in tale ottica, l’attività di previsione e prevenzione ambientale si pone quale fondamento non solo per una corretta gestione del territorio quanto dello stesso nucleo essenziale della protezione civile”[23].

È proprio partendo da tale ragionamento che prende corpo il fenomeno della funzione di pianificazione e programmazione di protezione civile, cui fa seguito, secondo una logica a cascata, quello dei programmi regionali e provinciali di previsione e prevenzione e dei piani di emergenza comunali.

Il modello policentrico e diffuso inaugurato dalla legge del 1992, viene confermato anche a seguito dell’entrata in vigore del Codice della Protezione Civile[24] – adottato in attuazione della legge 16 marzo 2017, n. 30 – il cui articolo 48 abroga espressamente la legge n. 225 del 1992.

Invero, il Codice nell’intento di codificare e semplificare la governance dell’emergenza pone una serie di principi fondamentali in materia di protezione civile nel quadro di un esercizio della potestà legislativa concorrente ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione, a seguito della riforma del titolo quinto della stessa.

Ai più appare subito evidente che l’intenzione sia quella di realizzare un servizio articolato in maniera snella e funzionale dal centro alla periferia; infatti dalla lettera dei primi capi in cui si articola il Codice, emerge con chiarezza la volontà del legislatore di anticipare ulteriormente lo scenario d’intervento dell’Autorità rispetto al verificarsi dell’evento attraverso una significativa implementazione delle attività di previsione e prevenzione del rischio che vengono così consacrate a vere e proprie pietre angolari del sistema di tutela[25].

Il mutamento di prospettiva si riflette sugli scenari di rischio: non più rischi probabili, come prescriveva la legge n. 225 del 1992, ma rischi possibili, circostanza questa che impone un innalzamento della soglia di attenzione ed un ampliamento dello spettro di eventi rispetto ai quali apprestare strumenti di prevenzione e di mitigazione[26].

In tal modo si assiste ad una vera e propria metamorfosi del concetto di protezione civile, non più inteso come mero soccorso in favore delle popolazioni colpite da eventi calamitosi, ma con un approccio più tipicamente preventivo[27].

Secondo alcuni autori, invero, una delle principali novità del Codice si rinviene nella volontà di tradurre il diritto dell’emergenza in un sistema stabile di diffusione della cultura della sicurezza e di valutazione tecnico-scientifica del rischio, cui si collegano adeguati meccanismi di prevenzione e di allerta[28].

Tale nuova visione emerge di tutta evidenza dall’articolo 2 del medesimo Codice, rubricato “attività di protezione civile” risultando fortemente orientato e sbilanciato sulla previsione, prevenzione e mitigazione dei rischi piuttosto che sulla gestione delle emergenze e sul loro superamento, relegate come sono queste ultime ai commi di chiusura dell’articolo citato.

La prevenzione, dunque, insieme alla previsione ed alla mitigazione del rischio, diviene uno degli elementi più qualificanti della funzione di protezione civile; anche rispetto al ragionamento che si sta conducendo la prevenzione riviste un ruolo di primissimo piano, in quanto rappresenta l’elemento centrale su cui si base l’idea della necessità di coinvolgere attivamente le Province nel sistema di protezione in un’ottica di complementarietà con le attività e le funzioni demandate alle Regioni ed ai Comuni sotto il profilo della programmazione e della gestione dell’emergenza.

È appena il caso di ricordare che la previsione consiste nell’insieme delle attività di natura strutturale e non strutturale, svolta anche in forma integrata, dirette a evitare a ridurre la possibilità che si verifichino danni conseguenti a eventi calamitosi anche sulla base delle conoscenze acquisite per effetto delle attività di previsione[29]: la prevenzione, dunque, si articola in “strutturale” ed in “non strutturale”.

La distinzione tra prevenzione strutturale e non strutturale si sostanzia in una summa divisio che vede contrapposti da un lato gli interventi e le opere di difesa e, da un altro lato, gli strumenti tecnici ed operativi programmati ed inseriti nei vari processi decisionali e gestionali che possono interessare ai diversi livelli il territorio esposto al rischio, riducendo il tasso di esposizione dei suoi vari elementi[30].

In questa sede si ritiene di dover richiamare l’attenzione sull’importanza della prevenzione non strutturale e, segnatamente, sulle attività di pianificazione strettamente intese, e per quelle volte ad assicurare il raccordo tra la pianificazione di protezione civile e la pianificazione territoriale – e più generalmente, le procedure amministrative di gestione del territorio per gli aspetti di competenza delle diverse componenti – in ragione del fatto che lì sembrano annidarsi molte tra le cause principali dell’incapacità dell’ordinamento, non tanto a prevedere o a gestire il rischio quanto a prevenirlo.

Come è stato acutamente fatto osservare, una delle caratteristiche delle situazioni di emergenza è la loro imprevedibilità, mentre possono essere oggetto di pianificazione i rischi e le modalità d’intervento nelle fasi di emergenza: nella logica della prevenzione e della riduzione degli effetti negativi, la funzione di pianificazione svolge un ruolo centrale.

Parimenti importante è anche la prevenzione strutturale per la sua funzione eminentemente proattiva che le fa assumere un ruolo di rilievo nel governo del territorio, sia nella programmazione che nell’esecuzione degli interventi di mitigazione.

Il tema della prevenzione nell’ambito del sistema di protezione civile assume maggior rilievo ove si tenga conto delle conclusioni 24 febbraio 2022 del Consiglio dell’Unione Europea sul ruolo della protezione civile dinanzi al cambiamento climatico.

Le conclusioni, come noto, si inseriscono in un contesto unionale relativo alla transizione al verde, alla protezione della biodiversità e, più in generale alle politiche di neutralità climatica recentemente oggetto di una particolare sensibilità da parte delle istituzioni europee.

Il Consiglio, in particolare, ha chiesto agli Stati membri di tenere conto dei rischi legati al cambiamento climatico nel c.d. ciclo di gestione dei disastri, attraverso la promozione di attività in grado di recepirne gli effetti nell’ambito dei sistemi di pianificazione e gestione del rischio, sia a livello domestico che unionale, rivolgendo particolare attenzione all’azione preventiva per i rischi derivanti dal cambiamento climatico, tenendo contro non solo degli scenari attuali ma anche di quelli futuri.

Il Consiglio, inoltre, nelle sue conclusioni sembra aver tenuto conto del fatto che se in passato la gestione dell’emergenza si sostanziava in una fase transitoria più o meno duratura per un graduale ritorno alla normalità, ragion per cui la sostenibilità territoriale ed ambientale veniva sacrificata dinanzi alla necessità di mettere in sicurezza la popolazione, oggi l’evoluzione della funzione di protezione civile, anche e soprattutto in un’ottica preventiva, spinge a considerare il fattore ambientale come fondamentale, anche nell’ottica della lotta al cambiamento climatico.

A ben guardare, infatti, l’ambiente, inteso come habitat degli esseri umani, tutela delle risorse naturali e dell’ecosistema – comprensivo anche delle componenti paesaggistiche e territoriali – rappresenta non solo un elemento più o meno importante di cui tenere conto nelle politiche di protezione civile, ma un obbiettivo stesso dell’azione di tutela spiegata dal sistema secondo la precisa formulazione di cui all’articolo 1 del decreto legislativo n. 1 del 2018[31].

Come si è già avuto modo di dire, il tema della prevenzione del rischio, considerato anche alla luce delle conclusioni del Consiglio, si intreccia inevitabilmente con quello della pianificazione di protezione civile, che a sua volta si lega intimamente al tema degli strumenti di pianificazione e governo del territorio.

Uno dei temi che viene in rilievo sotto tale ultimo profilo è il fenomeno della proliferazione dei predetti strumenti di pianificazione del territorio così come della moltiplicazione dei piani e dei programmi, in assenza di appositi moduli di raccordo e di coordinamento procedimentali tra essi[32].

E proprio il coordinamento tra i diversi livelli di pianificazione e programmazione territoriale ordinaria con gli strumenti di pianificazione e programmazione emergenziale sembra rappresentare il tassello fondamentale, eppure mancante, per la creazione di un sistema in grado di prevenire, agire e reagire in modo completo agli eventi e alle calamità naturali o connesse con l’attività dell’uomo, attraverso adeguate politiche di prevenzione e mitigazione del rischio.

In tale ottica un ruolo importante possono assumere sicuramente le Province, non solo in ragione del fatto che le stesse rientrano nel novero degli enti che, in via potenziale, possono essere coinvolte nel sistema di governance di protezione civile a livello regionale, ove ciò sia previsto dalla regione, ma anche, e soprattutto, in considerazione delle funzioni fondamentali che alle stesse, quali enti di aree vasta, sono state assegnate anche dopo la legge di riordino del 2014.

A tale proposito giova ricordare come la legge n. 56 del 2014 abbia riordinato profondamente l’amministrazione locale e trasformato le Province in Enti di Area Vasta strettamente legati ai Comuni del loro territorio.

La legge n. 56 del 2014, articolo 1, comma 85, conferma infatti in capo alle Province importanti funzioni fondamentali tra cui: pianificazione territoriale provinciale di coordinamento; tutela e valorizzazione dell’ambiente; raccolta ed elaborazione di dati; assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; gestione dell’edilizia scolastica.

Quindi, si può dire che le aree vaste, nella odierna articolazione istituzionale, ricoprono un ruolo importante ed esercitano competenza di supporto, raccordo e coordinamento per gli enti del territorio soprattutto se di minore dimensione demografica.

Inoltre, come si è già avuto modo di dire nelle premesse alla presente relazione, l’importanza di tenere conto delle Province, ancora oggi formalmente ricomprese nel novero degli enti territoriali che costituiscono la Repubblica, nell’organizzazione di un sistema di protezione civile nazionale, si rinviene nella lettera delle disposizioni di cui all’articolo 1, comma 1, lett. b) e c), della legge 16 marzo 2017 n. 30 (Delega al Governo per il riordino delle disposizioni legislative in materia di sistema nazionale della protezione civile.), da cui è scaturito il Codice di Protezione Civile.

Il legislatore, infatti, sulla scorta dei principi di leale collaborazione e di sussidiarietà, ricompresi tra i criteri direttivi cui si sarebbe dovuto attenere il Governo ai fini dell’emanazione dei decreti legislativi per il riordino della disciplina sul Servizio nazionale della protezione civile, ha configurato un’organizzazione di tipo policentrico chiamata ad operare a livello centrale, regionale e locale, e ha previsto la possibilità di definire livelli di coordinamento intermedi con l’attribuzione delle funzioni in materia di protezione civile allo Stato, alle Regioni, ai Comuni, alle Unioni dei Comuni, alle Città Metropolitane, agli Enti di Area Vasta di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56.

Quanto sopra richiamato assume particolare importanza ove si tenga conto del fatto che il legislatore, in sede di delega legislativa, dopo aver configurato un’organizzazione policentrica chiamata ad operare a livello centrale, regionale e locale, ha espressamente previsto l’attribuzione delle funzioni in materia di protezione civile anche agli Enti di Area Vasta di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56.

Il precipitato di tale previsione si rinviene negli articoli 3[33] e 11[34] del Codice di Protezione Civile, ove si prevede, secondo una logica sequenziale, che le Province in qualità di Enti di Area Vasta di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56, concorrono a costituire il Servizio Nazionale di protezione, e che le regioni nel disciplinare l’organizzazione dei sistemi di protezione civile nell’ambito dei rispettivi territori attribuiscono, con le modalità previste dalla legge 7 aprile 2014, n. 56 e ove non diversamente disciplinato nelle leggi regionali, alle Province, in qualità di Enti di Area Vasta, funzioni in materia di protezione civile, ivi comprese le relative risorse, con particolare riguardo a quelle relative: 1) all’attuazione, in ambito provinciale, delle attività di previsione e prevenzione dei rischi, stabilite nella programmazione regionale, con l’adozione dei connessi provvedimenti amministrativi e, in particolare, i compiti relativi alla rilevazione, raccolta e elaborazione dei relativi dati sul territorio provinciale; 2) alla predisposizione dei piani provinciali ((e di ambito)) di protezione civile sulla base degli indirizzi regionali di cui alla lettera b), in raccordo con le Prefetture; 3) alla vigilanza sulla predisposizione da parte delle proprie strutture di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica, da attivare in caso di emergenze.

Nello schema seguito dal legislatore delegato, dunque, alle Province, nella veste di Enti di Area Vasta, sono attribuite importanti funzioni in materia di previsione e prevenzione dei rischi, secondo quanto stabilito nella programmazione regionale, così come compiti relativi alla rilevazione, raccolta e elaborazione dei dati sul territorio provinciale.

A ben guardare le predette funzioni appaiono strettamente correlate ad alcune delle funzioni fondamentali riservate alle Province dalla legge di riforma n. 56 del 2014.

Ci si riferisce, in particolare, a quella sulla pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché di tutela e valorizzazione dell’ambiente[35], così come a quella di raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali[36].

Invero si potrebbe ritenere che tra la funzione di protezione civile, avuto riguardo soprattutto alla fase della previsione e della prevenzione, e le sopra indicate funzioni fondamentali, via sia un rapporto che potremmo definire di complementarietà, secondo una logica bidirezionale.

Non sfugge, infatti, o almeno non dovrebbe, che l’attività di pianificazione territoriale, così come quella di tutela dell’ambiente, anche alla luce delle conclusioni del Consiglio dell’Unione Europeo del 24 febbraio 2022, siano da considerarsi funzionali alla prevenzione del rischio, così come, d’altro canto, la prevenzione risulta essere funzionale al governo del territorio, entro cui sicuramente rientrano la pianificazione del territorio e la tutela dell’ambiente.

Invero, le due funzioni, protezione civile e governo del territorio, non possono non considerarsi nella loro complementarietà, quasi come un’endiadi.

Diversi, infatti, sono i punti di intersezione che sembrano metterle in relazione, e questi possono scorgersi nel rapporto tra principio di prevenzione e principio di precauzione nel governo del territorio, così come in quello tra pianificazione territoriale e pianificazione di protezione civile pure ricavabile, in un’ottica di coordinamento, dalla lettura del Codice.

Le medesime considerazioni, d’altro canto, possono valere anche per la fase della previsione del rischio, cui accede, necessariamente, la raccolta dei dati sul territorio.

Tra l’altro, sullo sfondo delle considerazioni appena proposte, si staglia il tema delle diverse tipologie di funzioni amministrative degli enti locali, ove viene in rilievo, soprattutto, ai fini del lavoro che qui ci occupa, la distinzione tra funzioni fondamentali e funzioni “non fondamentali”, ove quest’ultime salgono alla ribalta un istante dopo la costituzionalizzazione delle funzioni fondamentali (legge costituzionale n. 3 del 2001), per finire al centro del dibattito politico e giuridico soprattutto con l’approvazione della legge n. 56 del 2014.

Al lettore più attento, infatti, non può sfuggire il fatto che la questione delle funzioni fondamentali e di quelle “non fondamentali” ricade nell’ambito di un argomento molto delicato dal punto di vista costituzionale, in quanto incrocia il tema dell’autonomia degli enti locali, ovvero il ruolo da riconoscere a Comuni, Province e Città Metropolitane nell’ordinamento. Si tratta infatti di questioni che gravano i titolari del potere legislativo, cioè Stato e Regioni, del compito di determinare il peso complessivo riconosciuto a tali enti nell’esercizio delle funzioni amministrative e, con esso, l’effettiva portata del principio di sussidiarietà quale esercizio di potere da parte degli enti più prossimi alle collettività di riferimento.

La questione appare di notevole rilievo se si prende in considerazione la previsione di cui all’articolo 11, comma 1, lett. o), del Codice di Protezione Civile, secondo cui le regioni nel disciplinare l’organizzazione dei sistemi di protezione civile nell’ambito dei rispettivi territori attribuiscono, con le modalità previste dalla legge 7 aprile 2014, n. 56 e ove non diversamente disciplinato nelle leggi regionali, alle Province, in qualità di Enti di Area Vasta, funzioni in materia di protezione civile.

Alla luce del tenore letterale della norma, infatti, viene da chiedersi se le funzioni eventualmente attribuite dal legislatore regionale alle Province in materia di protezione civile debbano farsi rientrare nel novero delle funzioni fondamentali o di quelle “non fondamentali”.

Quest’ultime, invero, pur non menzionate, hanno arricchito ulteriormente, almeno dal punto di vista nominativo, il genus delle funzioni amministrative degli enti locali previste in Costituzione, già oltremodo popolato dalla presenza delle funzioni attribuite (articolo 118, comma 1, nonché articolo 117, comma 6 e articolo 119, comma 4), delle funzioni proprie (articolo 118, comma 2 e articolo 114, comma 2), delle funzioni conferite (articolo 118, commi 1 e 2) e per l’appunto delle funzioni fondamentali (articolo 117, comma 2, lett. p) [37]_[38].

Sin da subito si pose la questione se la competenza a disciplinarle dovesse ricondursi in capo alle regioni, sulla base del dato per cui se il comma sulla competenza esclusiva statale (art. 117, comma 2) menziona solo le funzioni fondamentali, allora tutte le altre potevano sembrare in qualche modo affidate alla disciplina regionale, in virtù dell’articolo 117, comma 4, della Costituzione. Come noto, tuttavia, tale questione ha perso la sua rilevanza quando la Corte costituzionale, dopo qualche oscillazione, ha restituito la chiarezza necessaria alla competenza esclusiva statale menzionata all’articolo 117, comma 2, lett. p): secondo la Corte, «allo Stato spetta l’individuazione delle funzioni fondamentali […]. La disciplina di dette funzioni è, invece, nella potestà di chi – Stato o Regione – è intestatario della materia cui la funzione stessa si riferisce. In definitiva, la legge statale è soltanto attributiva di funzioni fondamentali, dalla stessa individuate, mentre l’organizzazione della funzione rimane attratta alla rispettiva competenza materiale dell’ente che ne può disporre in via regolativa. La competenza regionale, nelle materie – di carattere concorrente o residuale – ad essa riservate, non viene, dunque, incisa» dalla legislazione statale di individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane.[39]

La soluzione della Corte consente, quindi, di affermare che la distinzione tra funzioni fondamentali e “non fondamentali” corra su un piano diverso rispetto a quello relativo alle altre categorie di funzioni degli enti locali costituzionalmente previste.

Si tratta infatti di una distinzione che taglia trasversalmente tutte le funzioni menzionate in Costituzione (proprie, attribuite e conferite, tra le quali è peraltro difficile stabilire distinzioni chiare): le funzioni fondamentali, così come enumerate dallo Stato e tali da contemplare sia funzioni materiali che istituzionali, probabilmente vanno ritenute coincidenti con le funzioni proprie; le funzioni “non fondamentali”, invece, che contrariamente alle prime possono essere allocate sia dallo Stato che dalle Regioni in ragione delle rispettive competenze legislative e dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, coincidono con le funzioni conferite.[40]

Per concludere, quindi, si può ragionevolmente ritenere che le funzioni eventualmente attribuite dalle Regioni alle Province, quali Enti di Area Vasta, sono da ricondurre nel novero delle funzioni “non fondamentali” alla stregua di funzioni conferite.

Ciò ci porta all’altro punto cruciale del presente lavoro, ovvero quello delle scelte operate dalle Regioni con riguardo all’attribuzione delle funzioni in materia di protezione civile alle Province.

Tuttavia, prima di affrontare il punto in questione, si ritiene di utilità procedere con una ricostruzione diacronica del processo di evoluzione del passaggio dalle Province agli Enti di Area Vasta.

3. Dalla Provincia agli Enti di Area Vasta – L’assetto istituzionale degli enti locali prima della riforma del titolo V della Costituzione.

L’impostazione autonomistica riferita agli enti locali, prima della riforma del titolo V, era rinvenibile nell’articolo 114 Cost., il quale prevedeva una ripartizione della Repubblica in Regioni, Province e Comuni, nonché nell’articolo 5 Cost., il quale sottolinea[va] come le autonomie locali vengano riconosciute e promosse dalla Repubblica stessa. Tuttavia, l’articolo 128 Cost. sanciva che le Province e i Comuni sono “Enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica”, evidenziando in tal modo che l’ordinamento delle autonomie locali è rimesso alla potestà legislativa statale; inoltre, guardando alla finanza locale, si scorgono ulteriori limiti alle reali potenzialità autonomistiche degli enti locali, essendo la stessa per larga parte derivata e riconducibile a trasferimenti statali.

Dunque, l’architettura prevista dal previgente testo costituzionale, seppur con i riconoscimenti in senso autonomista appena accennati, risulta ispirata ad una visione sostanzialmente centralistica dello Stato, che si sostanzia in una ripartizione in più livelli di autonomia locale; il Comune e la Provincia, che «pur nell’incontestabile nuovo rilievo istituzionale assunto, si configuravano a ben considerare come i livelli meno elevati di autonomia”, considerate alla stregua delle “ultime articolazioni di sfere circoscritte di autodeterminazione, secondo un ordine derivato di poteri»[41].

3.1. La riforma delle autonomie nella Legge 8 giugno 1990, n. 142.

Ad una vera riforma degli Enti locali si assiste con l’entrata in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali.), che si presentava come attuativa della riserva prevista dall’articolo 128 della Costituzione. Secondo l’impianto voluto dal legislatore dell’epoca, le autonomie locali e, tra queste, le Province, assumono pienamente il ruolo di articolazioni dello Stato rappresentative del proprio territorio e della propria collettività locale, sia dal punto di vista istituzionale, sia dal punto di vista politico.

Secondo autorevole dottrina, invero, la legge 8 giugno 1990, n. 142, «valorizzando l’autonomia di Comuni e Province, pone le basi per la differenziazione dei relativi regimi e la delegificazione di parti importanti dell’ordinamento locale»[42]; si apre così una nuova fase, caratterizzata da una legislazione che concede maggiori spazi di manovra agli Enti locali.

In particolare, con l’articolo 2 della richiamata legge sulle autonomie, viene ribadito che Comuni e Province sono Enti dotati di autonomia statutaria e finanziaria, risultando, così, titolari di funzioni proprie e di funzioni attribuite o delegate da Stato e Regioni, chiamati a curare gli interessi e a promuovere lo sviluppo delle Comunità di riferimento.

In particolare, l’autonomia normativa si realizza appieno attribuendo agli stessi Enti il potere di emanare statuti propri, allo scopo di dettare le norme fondamentali in merito all’organizzazione dell’Ente, i rapporti tra gli organi, le forme di partecipazione dei cittadini e delle minoranze, l’ordinamento degli uffici, la gestione dei servizi pubblici, la potestà regolamentare etc.

Principi autonomistici si rinvengono anche sul versante dei temi legati alla finanza e alla contabilità degli Enti locali, secondo la disciplina di cui al Capo XIV della Legge n. 142 del 1990; in particolare, l’articolo 54 riconosce alle Province autonomia finanziaria – fondata sulla certezza di risorse proprie e trasferite – e potestà impositiva autonoma. Da questo momento si assiste ad un sistema che vede integrarsi finanza trasferita e finanza autonoma, e non più un sistema di totale dipendenza finanziaria degli Enti periferici dallo Stato centrale.

Con riguardo alle funzioni e ai compiti attribuiti alla Provincia, il Capo V, della legge n. 142 del 1990, riconosce alla Provincia un ruolo di programmazione e gestione delle funzioni amministrative relative ad una serie di settori, quali, ad esempio, la difesa del suolo, la tutela dell’ambiente, la valorizzazione dei beni culturali, la viabilità e i trasporti, la protezione della flora, della fauna dei parchi e delle riserve naturali, la caccia e la pesca, lo smaltimento dei rifiuti, nonché eventuali compiti connessi all’igiene e all’istruzione secondaria attribuiti dalla legislazione regionale e statale.

Inoltre, per la prima volta una legge ordinaria parla espressamente di aree metropolitane e di città metropolitane. Tali Enti, tuttavia, per molti anni non troveranno una loro concreta disciplina attuativa, dovendo attendere l’entrata in vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni).

3.2. Il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL).

Con il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (d’ora in avanti Testo Unico), emanato in attuazione della delega conferita al Governo dall’articolo 31 della legge 3 agosto 1999, n. 265, è stato introdotto nell’ordinamento italiano un testo organico in materia di ordinamento degli Enti Locali. Lo scopo del legislatore, infatti, non era solo quello di procedere con la redazione di un testo normativo meramente compilativo, che si limitasse, quindi, a raccogliere le leggi vigenti, ma era, soprattutto, quello di innovare il quadro normativo di riferimento, anche attraverso il recepimento degli insegnamenti della giurisprudenza della Corte Costituzionale, così come degli orientamenti giurisprudenziali amministrativi e di legittimità, afferenti ad aspetti problematici emersi in sede di applicazione della normativa sino a quel momento in vigore.

Per quanto qui interessa, va ricordato che l’articolo 3 del Testo Unico, al terzo comma, definisce la Provincia come l’Ente locale intermedio tra Comune e Regione, che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo; il successivo quarto comma, invece, prevede che la Provincia sia dotata di autonomia statutaria (Statuto), normativa (regolamenti), organizzativa ed amministrativa (struttura organizzativa propria), nonché finanziaria e impositiva (finanza e tributi propri); il quinto comma, ancora, attribuisce alla Provincia funzioni proprie e funzioni conferite o delegate da Stato e Regioni, secondo il principio di sussidiarietà.

Le funzioni di competenza provinciale vengono specificate all’articolo 19 del TUEL che, sostanzialmente, riprende le funzioni già previste dalla legge n. 142 del 1990. I principali settori in cui si esplica l’azione provinciale sono, dunque, quello della programmazione territoriale e di sviluppo, il settore ambientale, culturale, della viabilità e trasporti, della caccia e pesca, dell’istruzione secondaria di secondo grado, della raccolta ed elaborazione dei dati, nonché dell’assistenza tecnico amministrativa agli Enti locali.

Inoltre, alle Province sono riconosciuti compiti di promozione e coordinamento delle attività, nonché la realizzazione di opere di rilevante interesse provinciale, nel settore economico, produttivo, commerciale, turistico, sociale, culturale e sportivo.

Alla Provincia spettano poi competenze in tema di programmazione e coordinamento. In particolare, alla Provincia viene affidato un fondamentale ruolo di programmazione territoriale, tant’è che in base al secondo comma, dell’articolo 20 del TUEL, alla stessa compete la predisposizione e l’adozione del Piano territoriale di coordinamento.

Tale strumento urbanistico, è bene ricordare, assume l’importante compito di determinare gli indirizzi generali di assetto del territorio; riguardando, in particolare, la pianificazione delle linee d’intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico forestale e, in genere, per il consolidamento del suolo e la regimentazione delle acque. Inoltre, spetta alla Provincia verificare la compatibilità degli strumenti urbanistici comunali rispetto agli indirizzi del Piano territoriale di coordinamento.

3.3. La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione.

Con la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, attraverso la modifica del Titolo V, Parte seconda, della Costituzione, si definisce l’opera di decentramento e semplificazione amministrativa. Nello specifico, l’articolo 1 della legge costituzionale, novella l’articolo 114 Cost. ponendo un ordine di presentazione degli Enti territoriali, elencandoli dal basso verso l’alto statuendo così che “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. In tal modo il legislatore costituzionale intende «rimarcare una esplicita volontà di rifondare, ab imis, e ad iniziare dalle istituzioni più vicine ai cittadini, l’intero ordinamento della Repubblica»[43].

Viene così in evidenza il ruolo riconosciuto agli Enti locali quali Enti prossimi ai cittadini, in quanto chiamati a soddisfare i loro interessi, nel rispetto del principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, secondo la previsione introdotta esplicitamente all’art. 118 Cost., che ha recepito gli indirizzi europei contenuti nel Trattato di Maastricht.

Una delle novità più importanti concerne l’affermazione espressa del riconoscimento della autonomia statutaria per Comuni, Province e Città Metropolitane, dando dunque rilevanza costituzionale a tale autonomia per tutti gli Enti locali, tenuto conto che tale principio era previsto a livello costituzionale dall’articolo 123 Cost. solo per le Regioni, mentre per i Comuni, le Province e gli altri Enti locali, la stessa era sancita soltanto a livello di legislazione ordinaria.

Inoltre, il sesto comma dell’articolo 3, riferito all’articolo 117 della Costituzione, prevede che la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva un’eventuale delega alle Regioni, mentre spetta alle Regioni in ogni altra materia. Ai Comuni, Province e Città metropolitane viene riconosciuta la potestà regolamentare con riguardo all’organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite.

La Costituzione, dunque, fissa le basi dell’autonomia degli Enti locali, mentre con legge ordinaria vanno determinate le competenze e le modalità di esercizio di tale autonomia. Il legislatore regionale, nell’ambito della propria competenza residuale per materia, può decidere o meno di decentrare le proprie funzioni amministrative agli Enti locali, ma la legge regionale non può in alcun modo limitare la potestà regolamentare delle Province e dei Comuni, in merito all’organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite.

L’articolo 4 della legge costituzionale, dal canto suo, innova l’enunciato dell’articolo 118 della Costituzione in tema di funzioni amministrative, che ora vengono di norma attribuite ai Comuni, salvo conferirle a Province, Regioni o Stato, qualora necessitino di un esercizio unitario meglio perseguibile da Enti sovraordinati secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il secondo comma dell’articolo 118 Cost. si concentra sulle funzioni proprie degli Enti locali.

Tali funzioni non possono essere erose dall’azione legislativa statale o regionale, e si configurano come «il nucleo identificativo indefettibile degli enti stessi come enti di governo della propria collettività»[44], andando così a realizzare pienamente l’autonomia dell’Ente locale.

L’articolo 5 della legge costituzionale n. 3 del 2001, invece, innova l’articolo 119 della Costituzione, introducendo l’autonomia finanziaria in capo a Regioni ed Enti locali. In particolare, il primo comma sancisce che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni dispongono di autonomia finanziaria di entrata e di spesa, mentre il secondo comma aggiunge che questi Enti possono contare su risorse autonome, stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio.

3.4. La Legge 7 aprile 2014, n. 56, c.d. “Legge Delrio”

Nata con l’obiettivo da un lato di pervenire ad un contenimento della spesa pubblica e dei costi della politica, dall’altro di definire una chiara ripartizione e titolarità di funzioni tra gli Enti locali, la legge 7 aprile 2014, n. 56, recante “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni”, «ridisegna in maniera organica l’assetto degli Enti locali italiani, dando vita ad un sistema nel quale le Province perdono la diretta rappresentatività delle cariche politiche in favore di elezioni di secondo livello e, allo stesso tempo, vedono modificarsi in senso riduttivo le funzioni fondamentali loro attribuite» (Ricciardi-Venturi “La riorganizzazione territoriale e funzionale dell’Area Vasta). Inoltre, le Città metropolitane sostituiscono le precedenti Province, ricalcandone i confini territoriali.

La Provincia viene definita dall’articolo 1, comma 3, della Legge 7 aprile 2014, n. 56, come «Ente territoriale di Area Vasta». Il successivo comma 51 specifica che, in attesa di una riforma del Titolo V della Costituzione, le Province sono disciplinate dalla legge stessa. Tuttavia, al fine di garantire la funzionalità complessiva del sistema di governo dell’Ente, trovano applicazione per le Province, quali Enti di Area Vasta, le disposizioni del TUEL non incompatibili con la legge n. 56 del 2014 per quanto non disciplinato dalla stessa e dallo statuto. Il termine “Area Vasta” «evoca una dimensione sovracomunale e, contemporaneamente, è legato alle funzioni che a tale livello di governo vengono assegnate. Il livello intermedio di Area Vasta, infatti, si configura quale ambito territoriale ottimale per lo svolgimento di determinate funzioni che necessitano di una dimensione sufficientemente estesa per il loro esercizio unitario» (Ricciardi-Venturi “La riorganizzazione territoriale e funzionale dell’Area Vasta).

Con riguardo ai compiti amministrativi dell’Ente, come già detto in precedenza emerge la distinzione tra funzioni fondamentali e funzioni “non fondamentali”; le prime sono elencate nei commi 85 e 86 dell’unico articolo, i quali prevedono, tra le funzioni fondamentali “di Area Vasta” quelle relative: alla pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza; alla pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; alla programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; alla raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; gestione dell’edilizia scolastica; al controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale.

A tale previsione occorre aggiungere, inoltre, per le Province con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, le seguenti funzioni, anch’esse espressamente previste dalla legge: cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione di servizi in forma associata in base alle specificità del territorio medesimo; cura delle relazioni istituzionali con Province, Province autonome, Regioni, Regioni a Statuto speciale ed enti territoriali di altri Stati, con esse confinanti e il cui territorio abbia caratteristiche montane, anche stipulando accordi e convenzioni con gli enti predetti.

Per quanto riguarda, invece, le funzioni “non fondamentali”, il comma 89 stabilisce che lo Stato e le Regioni, nell’ambito delle rispettive competenze legislative, procedono al riordino delle funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali, in attuazione dell’articolo 118 della Costituzione, nonché per conseguire le seguenti finalità: i) individuazione dell’ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione; ii) efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni e delle Unioni di Comuni; iii) sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; iv) adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli Enti territoriali coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni.

Orbene, si deve far notare che la riallocazione delle vecchie funzioni provinciali è stata rimessa essenzialmente alla legislazione regionale, considerato che le uniche funzioni provinciali “non fondamentali” rientranti nella competenza legislativa dello Stato erano quelle sulle minoranze linguistiche.

Con l’inizio del 2016 tutte le Regioni a statuto ordinario hanno adottato la normativa sul riordino delle funzioni delle Province[45] in attuazione della legge n. 56 del 2014 e dell’accordo Stato-Regioni dell’11 settembre 2014[46].

Dopo aver descritto per grandi linee il quadro normativo che ha portato alla trasformazione delle Province in Enti di Area Vasta, si ritiene utile segnalare il fatto che non vi è stata uniformità di comportamento da parte delle regioni nell’articolato, quanto complesso processo di riallocazione delle funzioni “non fondamentali”.

Emerge, infatti, che le Regioni hanno adottato soluzioni non omogenee: alcune hanno proceduto a un immediato riordino delle funzioni non fondamentali, altre hanno operato un rinvio a successivi atti di puntuale individuazione delle funzioni; alcune hanno conservato in capo all’ente intermedio (Provincia o Città metropolitana) le funzioni ad esso spettanti in base alla legislazione vigente, ricorrendo a deroghe per l’eventuale allocazione di funzioni in capo alla Regione e ai Comuni, altre Regioni, invece, hanno attratto nella sfera delle competenze regionali molte funzioni precedentemente spettanti alle Province[47].

Più in dettaglio, le Regioni Calabria, Marche e Basilicata, ad esempio, hanno optato per una forte centralizzazione delle funzioni “non fondamentali”, escludendo gli altri enti territoriali. Le Regioni Umbria, Toscana, Lazio, Lombardia e Abruzzo, hanno parzialmente trasferito le funzioni provinciali “non fondamentali” a favore degli enti locali, e solo alcune hanno valorizzato il ruolo delle Province riallocando presso le stesse funzioni di rilievo.

Le Regioni Veneto, Liguria, Campania, Molise e Puglia, invece, hanno proceduto ad una più uniforme distribuzione delle funzioni tra i diversi livelli territoriali.

4. La funzione di protezione civile nel processo di riordino della legge Delrio

Tra le funzioni che hanno formato oggetto di riordino da parte delle Regioni, quali funzioni non fondamentali delle Province, a seguito della legge Delrio, vi sono anche quelle riconducibili alla materia della protezione civile.

Poiché, però, scopo della presente illustrazione non è quello di procedere in un’ottica comparativa tra le diverse discipline adottate sul punto dalle Regioni, ci si soffermerà sull’esperienza della Regione Abruzzo.

Bisogna iniziare con il dire che l’analisi in questione è caratterizzata da una cesura temporale rappresentata dal passaggio dalla legge n. 225 del 1992 al Codice di protezione civile.

Infatti, sulla scia di quanto previsto dall’articolo 13[48] della legge istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile, la Regione Abruzzo emanava la legge regionale 14 dicembre 1993 n. 72 (Disciplina delle attività regionali di protezione civile.), superando così la legge regionale 14 maggio 1985, n. 37 (Attività ed iniziative urgenti per la protezione civile.), la quale veniva espressamente abrogata.

Quest’ultima, in particolare, sulla base della legislazione statale allora vigente, al Titolo III istituiva e disciplinava il Servizio di Protezione Civile Regionale, prevedendo, nello specifico, che ogni attività fosse riconducibile esclusivamente in capo alle strutture amministrative della Regione, senza alcun coinvolgimento degli enti locali.

Con la citata legge regionale n. 72 del 1993, si assiste ad un primo intervento organico in materia di protezione civile regionale, quale conseguenza del nuovo quadro regolatorio statale e soprattutto dei principi in esso contenuti.

Per la prima volta, inoltre, si assiste ad un coinvolgimento degli enti locali nel sistema di protezione civile, prevedendo, in particolare, all’articolo 27 della legge regionale n. 72, la disciplina per il concorso delle Province all’organizzazione e realizzazione delle attività di protezione civile di competenza della Regione secondo le previsioni di principio di cui al ridetto articolo 13, così individuando il perimetro di azione delle Province, considerate le competenze alle stesse allora attribuite dagli articoli 14 e 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142.

A seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 1, comma 4, lett. c), della legge 15 marzo 1997 n. 59[49] e degli articoli 107 e 108 del decreto legislativo 31 marzo 1998[50], la Regione Abruzzo, all’articolo 68 della legge regionale 3 marzo 1999, n. 11[51], prevede, con una tecnica legislativa che lascia perplessi[52], e con un intento evidentemente programmatorio, di modificare, in futuro, la legge regionale n. 72 del 1993 al fine di adeguarla al mutato assetto delle competenze in materia di protezione civile disegnato dal legislatore statale con la citata legge n. 59.

Il quadro normativo, tuttavia, rimane immutato, sino all’entrata in vigore della legge regionale 20 ottobre 2015, n. 32[53], adottata in attuazione della legge n. 56 del 2014. La nuova legge all’articolo 3 prevede che le funzioni in materia di protezione civile, prima attribuite alle Province ai sensi della legge regionale n. 72 del 1993, vengono trasferite alla Regione.

Con l’entrata in vigore del Codice di protezione civile, la Regione Abruzzo, al fine di adeguarsi alle previsioni del medesimo Codice, nel rispetto del riparto di competenze legislative secondo quanto previsto dal nuovo articolo 117 Cost., emana la legge regionale 20 dicembre 2019, n. 46[54].

Con l’intervento normativo in parola il legislatore regionale provvede ad istituire e a disciplinare l’Agenzia regionale di protezione civile, quale organismo preposto allo svolgimento delle attività tecnico-operative, di coordinamento, controllo e vigilanza in materia di protezione civile nell’ambito delle funzioni di competenza regionale, provvedendo, altresì, alla gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa delle stesse.

All’Agenzia, in particolare, risulta accentrata ogni attività di protezione civile, secondo le declinazioni di cui all’articolo 2 del Codice di protezione, a fronte, tuttavia, di un apparato organizzativo che, sia dal punto di vista funzionale che strutturale, necessita, quanto meno, di un adeguamento soprattutto sotto il profilo delle attività di previsione e di prevenzione dei rischi.

Tuttavia, con l’intervento normativo in parola il legislatore regionale non ha colto l’occasione per innovare il quadro legislativo sul riparto di competenze amministrative, risultando così ancorato alle previsioni della legge regionale n. 32 del 2015, che come detto ha accentrato in capo alla Regione ogni funzione di materia di protezione civile, fatto salvo, naturalmente, quanto previsto all’articolo 12 del Codice di protezione civile, a mente del quale  lo svolgimento, in ambito comunale, delle attività di pianificazione di protezione civile e di direzione dei soccorsi con riferimento alle strutture di appartenenza, è funzione fondamentale dei Comuni.

L’occasione, invero, per un simile intervento potrebbe aversi in occasione dell’attuazione di quanto previsto al comma 4, dell’articolo 1, della legge regionale n. 49 cit., il quale prevede che entro trenta mesi dall’entrata in vigore della medesima legge la Giunta regionale predispone un testo unico in materia di protezione civile regionale.

In quella sede, infatti, sarebbe auspicabile prevedere un coinvolgimento delle Province nell’assetto del sistema regionale di protezione civile abruzzese, e ciò non solo in ragione di quanto già illustrato in precedenza con riguardo alla complementarietà esistente tra la funzione di protezione civile e le funzioni fondamentali riconosciute alle Province, nella veste di Enti di Area Vasta, in materia di governo del territorio e di tutela dell’ambiente.

A tal riguardo deve anche considerarsi il fatto che la funzione di protezione civile, pur non rientrando nel novero delle funzioni fondamentali degli Enti di Area Vasta, può tuttavia, in ragione del combinato disposto di cui all’articolo 1, commi 85 e 91 della legge n. 56 del 2014 e della lettera c) del paragrafo 8. dell’accordo sancito in sede di conferenza unificata in data 11 settembre 2014, ritenersi coerente con la funzione fondamentale della tutela dell’ambiente di cui alla lettera a) del comma 85 cit., e, comunque, non incompatibile con la stessa. È convincente, infatti, la ricostruzione secondo cui l’accordo dell’11 settembre 2014, riaffermerebbe che le Regioni, nelle scelte di riordino delle funzioni non fondamentali, non devono ricondurre alle Province funzioni che siano incompatibili con la loro finalità istituzionale di Enti di Area Vasta, ma al contempo afferma che le Regioni hanno piena possibilità di riassegnare alle Province le funzioni che siano riferibili a quelle fondamentali, ai sensi dell’articolo 1, commi 85 e 88 della legge n. 56 del 2014.

Ancora, una simile iniziativa s’inserirebbe nel solco di quelle già assunte dalle Regioni Veneto, Toscana e Lombardia, proprio in fase di adeguamento della normativa regionale al Codice di protezione civile, le quali hanno riconosciuto l’importante ruolo che la Provincia può avere nel prisma dell’organizzazione amministrativa relativa all’attività di pianificazione.

Si è dell’avviso, a tal proposito, che il ruolo delle Province, intese come circoscrizioni geografiche, possano risultare utili al “meccanismo di pianificazione di protezione civile estremamente complesso ed articolato, espressione di una potestà diffusa trasversalmente nell’ordinamento, a causa di quella dimensione sistemica che vede la funzione allocata non presso una singola amministrazione, od a un soggetto identificato all’interno dell’amministrazione, ovvero ad un determinato livello di governo, bensì a diversi livelli dell’organizzazione amministrativa della Repubblica”[55].

L’auspicio, tuttavia, non sembra trovare riscontro nella realtà pratica; infatti, in ossequio alla disposizione di cui al citato quarto comma, dell’articolo 1, della legge n. 46 del 2019, la Regione ha iniziato a tracciare il percorso per l’approvazione del Testo Unico in materia di protezione civile.

Lo stesso, però, non sembra prevedere il coinvolgimento delle Province nel quadro del nuovo sistema di protezione civile regionale, a causa, molto probabilmente di due ordini di problemi: il primo di carattere strettamente finanziario, considerato anche quanto previsto all’articolo 11, comma 1, lett. o), del medesimo Codice, quale precipitato del principio di autonomia finanziaria dei Comuni, espressamente declinato dall’articolo 119 della Costituzione, da cui consegue il corollario  secondo cui ad ogni trasferimento di funzioni deve corrispondere un adeguato trasferimento (o un’attribuzione) di risorse economico-finanziarie per farvi fronte.

L’altro ordine di problemi, risiederebbe, invece, nell’ articolato procedimento per il conferimento delle funzioni agli enti locali, e quindi anche alle Province, secondo la disciplina dettata dalla legge n. 56 del 2014.

Si può ragionevolmente ritenere che entrambe le questioni risultino come un freno al coinvolgimento delle Province, che, evidentemente, potrebbe essere agevolmente rimosso ove il legislatore statale prevedesse procedure semplificate per l’attribuzione di funzioni alle Province, ferma restando la necessità del trasferimento delle risorse.

Risulta, comunque, di tutta evidenza che, nonostante ogni difficoltà, tale soluzione sia assolutamente da perseguire in quanto oltre ad essere auspicabile sotto il profilo organizzativo, poiché in grado di garantire una maggiore efficienza al sistema di protezione civile regionale, risulterebbe altresì rispettosa dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, secondo l’enunciazione dell’articolo 1, comma 89, della legge n. 56 del 2014, quale conseguenza del generale principio costituzionale di cui all’articolo 118 Cost, e ciò ove si tenga soprattutto conto della particolare conformazione istituzionale e demografica di gran parte del territorio dell’Abruzzo montano e pedemontano, assolutamente da non trascurare ove si voglia garantire su tutto il territorio nazionale l’effettività del Servizio nazionale della protezione civile, inteso come servizio di pubblica utilità ai sensi dell’articolo 1 del Codice.

***

  1. (*) E. Marcantonio Dirigente del Servizio Legislativo e Normativa Europea della Giunta Regionale d’Abruzzo, già Esperto presso l’Ufficio del Consigliere Giuridico della Struttura del Commissario Straordinario del Governo per la ricostruzione nei territori colpiti dagli eventi sismici del 2016 e Segretario Comunale con incarico di Direttore Generale.
  2. V. Pepe, La gestione dei rischi nel codice della protezione civile. Brevi note sul sistema italiano e francese, in Federalismi n° 1 – 8 gennaio 2020, cit. 214ss
  3. V. Pepe, La gestione dei rischi nel codice della protezione civile. Brevi note sul sistema italiano e francese, in Federalismi n° 1 – 8 gennaio 2020, cit. 214ss
  4. V. Pepe, La gestione dei rischi nel codice della protezione civile. Brevi note sul sistema italiano e francese, in Federalismi n° 1 – 08/01/2020, 214ss
  5. A. Paire, Il servizio di protezione civile nel prisma dell’organizzazione amministrativa. Profili evolutivi del “sistema” tra Costituzione, potere di pianificazione, governo del territorio e responsabilità, in Nuovi Problemi di Amministrazione Pubblica – Studi diretti da Franco Gaetano Scoca, Giappichelli Editore, 2023, 73
  6. A. Candido “La protezione civile dentro e fuori l’emergenza”, in Diritti regionali. Rivista di diritto delle autonomie territoriali – n. 1/2022, p. 291
  7. Così disponeva l’art. 1, co. 1 della l. n. 225 del 1992.
  8. F. Di Lascio, “La protezione civile nella legislazione successiva alla riforma del Titolo V”, in Astrid, 2004, astrid-online.it, 1.
  9. Nell’esercizio delle attività di previsione e prevenzione e in ossequio ai principi, desumibili dall’art. 4 della l. n. 59 del 1997, di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, le Regioni dovevano tenere conto degli indirizzi operativi predisposti dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero dal Ministro dell’Interno da lui delegato, di intesa con le Regioni stesse e gli enti locali, nonché dell’attività consultiva e propositiva della Commissione nazionale per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi e degli indirizzi e dei criteri generali formulati dal Dipartimento della protezione civile. Sul punto cfr. art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998 e art. 5, co. 2, 3-bis, 4-ter e 5, del d.l. n. 343 del 2001, convertito nella l. n. 401 del 2001.
  10. Cfr. art. 108, co. 1, lett. a), d.lgs. n. 112 del 1998.
  11. E. Castorina, Direzione e coordinamento del Presidente del Consiglio dei Ministri nel sistema della protezione civile, Intervento al Convegno “Il sistema nazionale di protezione civile a quindici anni dalla legge 225 del 1992”, Facoltà di Giurisprudenza, Catania, 7 di-cembre 2007, in Forum di Quad. cost., 2008, www.forumcostituzionalie.it, 7.
  12. A. Candido “La protezione civile dentro e fuori l’emergenza”, cit., p. 297.
  13. F. Di Lascio, “La protezione civile nella legislazione successiva alla riforma del Titolo V”, cit., p. 2
  14. Vedi, in particolare, l’art. 12 della l. n.225/92 per le competenze delle regioni e l’art.13 della medesima legge per l’indicazione delle funzioni spettanti alle province.
  15. Vedi sentenza Corte costituzionale n. 418/1992, massima in www.cortecostituzionale.it.
  16. E. Carloni, “Le tre trasfigurazioni delle competenze concorrenti delle Regioni tra esigenze di uniformità ed interesse nazionale. Brevi note a margine delle sentenze n. 303, 307 e 308/2003 della Corte costituzionale” in www.astridonline.it.
  17. Vedi la sentenza della Corte Costituzionale n.308/2003, su https://www.cortecostituzionale.it/
  18. L.Torchia, In principio sono le funzioni (amministrative): la legislazione seguirà (a proposito della sentenza 303/2003 della Corte Costituzionale), in www.astridonline.it
  19. A. Paire, Il servizio di protezione civile nel prisma dell’organizzazione amministrativa., cit, 70;
  20. S. Cassese, Le trasformazioni dell’organizzazione amministrativa, in riv. tri. dir. pubbl., 1985, 380 ss;
  21. A. Paire, Il servizio di protezione civile nel prisma dell’organizzazione amministrativa., cit, 71
  22. A. Paire, Il servizio di protezione civile nel prisma dell’organizzazione amministrativa., cit, 81;
  23. idem
  24. D.Lgs 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile)
  25. A. Paire, Il servizio di protezione civile nel prisma dell’organizzazione amministrativa., cit. 89;
  26. F. Scalia, Il potere amministrativo dell’emergenza, Giappichelli, Torino, 2023, cit. 243
  27. V. Pepe, La gestione dei rischi nel codice della protezione civile. Brevi note sul sistema italiano e francese, in Federalismi n° 1 – 8 gennaio 2020, cit. 214ss
  28. P. Lazzara, Protezione civile, in Enciclopedia del diritto – I tematici, vol. III, Funzioni amministrative, Milano, 2022, pp. 961 ss
  29. Così art. 2, co. 1 e 2, Codice di Protezione civile
  30. Cfr. art. 18 e 22 Codice di Protezione civile.
  31. A. Paire, Il servizio di protezione civile nel prisma dell’organizzazione amministrativa., cit. 124;
  32. Sul punto vedi R. Ferrara, Precauzione e prevenzione nella pianificazione del territorio: la “precauzione inutile”?, in Riv. Giur. dell’edil. 2012, cit. 61
  33. Art. 3, co. 2, lett. c);
  34. Art. 11, co. 1, lett. o)
  35. Art. 1, co. 85, lett. a), legge n. 56 del 2014
  36. Art. 1, co. 85, lett. d), legge n. 56 del 2014
  37. A Gentilini, Le funzioni non fondamentali degli enti locali: fu vero “riordino”? in Italian Papers on Federalism, Rivista giuridica on-line – ISSiRFA – CNR, n. 1/2020, cit. 1
  38. Sulle diverse tipologie di funzioni amministrative cfr., fra i tanti, FALCON G., Funzioni amministrative ed enti locali nei nuovi artt. 118 e 117 della Costituzione e MARINI F. S., Il nuovo Titolo V: l’epilogo delle garanzie costituzionali sull’allocazione delle funzioni amministrative, entrambi in Le Regioni 2002 (risp. pp. 383 ss. e pp. 399 ss.), nonché MANGIAMELI S., Riassetto dell’amministrazione locale, regionale e statale tra nuove competenze legislative, autonomie normative ed esigenze di concertazione, in D’ATENA A. – GROSSI P. (a cura di), Diritto, diritti e autonomie tra Unione europea e riforme costituzionali. In ricordo di Andrea Paoletti, Milano 2003, pp. 235 ss.
  39. A Gentilini, Le funzioni non fondamentali degli enti locali: fu vero “riordino”?, cit., 2
  40. idem
  41. E. De Marco, Il regime costituzionale delle autonomie locali tra processi di trasformazione e prospettive di riforma, in Rivista AIC, n. 2/2015, p.11
  42. G. Vesperini, La legge sulle autonomie locali venti anni dopo, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 4/2010, p. 960
  43. P. Aimo, Stato e poteri locali in Italia: dal 1848 ad oggi, Carocci, Roma 2010, p. 173
  44. V.Cerulli Irelli – R.Cameli, L’autonomia delle Province nel nuovo quadro istituzionale, in www.upinet.it, 2004
  45. In particolare, vi hanno provveduto, con i menzionati provvedimenti: la Toscana (legge regionale 3 marzo 2015, n. 22), l’Umbria (legge regionale 2 aprile 2015, n. 10), le Marche (legge regionale 31 marzo 2015, n.13), la Liguria (legge regionale 10 aprile 2015, n. 15), la Calabria (legge regionale 22 giugno 2015, n. 14), la Lombardia (legge regionale 8 luglio 2015, n. 19), l’Emilia Romagna (legge regionale 30 luglio 2015, n. 13), l’Abruzzo (legge regionale 20 ottobre 2015, n. 32), il Veneto (legge regionale 29 ottobre 2015, n. 19), il Piemonte (legge regionale 29 ottobre 2015, n. 23), la Basilicata (legge regionale 6 novembre 2015, n. 49), la Campania (legge regionale 9 novembre 2015, n. 14), il Molise (legge regionale 10 dicembre 2015, n. 18), la Puglia (legge regionale 30 ottobre 2015, n. 31). La regione Lazio ha dettato disposizioni sulla materia con gli artt. 7-9 della legge di stabilità regionale 31 dicembre 2015, n. 17.
  46. In attuazione della legge Deliro, è stato sancito in sede di Conferenza unificata l’accordo per l’individuazione delle funzioni non fondamentali delle province, oggetto di riordino (11 settembre 2014). Tale accordo individua, quali funzioni amministrative oggetto di riordino di competenza statale, unicamente funzioni relative alla materia della tutela delle minoranze linguistiche. Nel medesimo accordo, le regioni si sono impegnate ad adottare le iniziative legislative di loro competenza entro il 31 dicembre 2014. L’accordo ha inoltre istituito un Osservatorio nazionale, con il compito di coordinare l’attività di riordino delle funzioni e monitorare l’attuazione della riforma, in raccordo con gli analoghi Osservatori regionali, previsti dall’accordo stesso.

    A completare il quadro regolatorio per il trasferimento delle funzioni non fondamentali delle province sono successivamente intervenuti: dPCM del 26 settembre 2014, con cui sono stati dettati i criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con l’esercizio delle funzioni provinciali (art. 1, co. 92, L. n. 56/2014); circolare del 1° gennaio 2015 del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, con la quale sono state dettate le linee guida per l’attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle province e delle città metropolitane.

  47. Per un’analisi delle disposizioni regionali di attuazione della L. n. 56/2014, si rinvia al Rapporto 2015-2016 sullo stato della legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea, curato dall’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati, pp. 217-291
  48. Art. 13 (Competenze delle province) 1. Le province, sulla base delle competenze ad esse attribuite dagli articoli 14 e 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142, partecipano all’organizzazione ed all’attuazione del Servizio nazionale della protezione civile, assicurando lo svolgimento dei compiti relativi alla rilevazione, alla raccolta ed alla elaborazione dei dati interessanti la protezione civile, alla predisposizione di programmi provinciali di previsione e prevenzione e alla loro realizzazione, in armonia con i programmi nazionali e regionali.
  49. legge 15 marzo 1997 n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa.)
  50. decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59.)
  51. L.R. 3 marzo 1999 n. 11 (Attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112: Individuazione delle funzioni amministrative che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale e conferimento di funzioni e compiti amministrativi agli enti locali ed alle autonomie funzionali.)
  52. Ci si riferisce all’uso del verbo al tempo futuro anziché all’indicativo presente; la norma infatti recita[va]: Art. 68 (Funzioni di rilievo regionale.) 1. In materia di protezione civile richiedono l’unitario esercizio a livello regionale e sono riservati alla Regione i compiti e le funzioni di cui all’art. 108, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112. 2. Per l’adeguamento della disciplina delle funzioni regionali e degli enti locali ai complessi dei princìpi di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, la Regione Abruzzo provvederà alla revisione della normativa attinente la protezione civile ed in particolare della L.R. 14 dicembre 1993, n. 72 recante “Disciplina delle attività regionali di protezione civile“.
  53. L.R. 20 ottobre 2015 n. 32 (Disposizioni per il riordino delle funzioni amministrative delle Province in attuazione della legge n. 56/2014.)
  54. L.R. 20 dicembre 2019 n. 46 (Istituzione dell’Agenzia regionale di Protezione Civile ed ulteriori disposizioni in materia di protezione civile.)
  55. R. GIAROLA, Il Sistema nazionale di protezione civile: il quadro normativo, in Aa.Vv., La Protezione civile nella società del rischio, Il sistema di protezione civile: profili organizzativi, poteri ed ipotesi di responsabilità penale degli operatori, Atti dell’incontro di studio organizzato in collaborazione con la Scuola Superiore della Magistratura Roma, Scuola di perfezionamento delle Forze di Polizia, 28-30 maggio 2018, Pisa, 2019, 17

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